摘要(Abstract):
房屋拆迁,这一在土地所有权与房屋所有权分离的基础上建立起来的制度,目前成为我国经济生活中争议最大、引起纠纷最多的一项制度。但房屋拆迁行为是什么性质的行为、因房屋拆迁引发的争议是什么性质的争议、司法如何审查房屋拆迁中的争议纠纷,等等问题,理论界和实践部门都没有明确和统一的认识。本文认为,房屋拆迁的本质是国家对公民私有房屋(私有财产)的强制征收,因房屋拆迁引起的争议主要是行政争议,以此为基础,本文对房屋拆迁中行政争议的司法审查问题进行探讨。
关键词(KeyWords): 房屋拆迁;行政争议;司法审查
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作者(Author): 王克稳
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参考文献(References):
- 房屋拆迁许可证,同时对外发布房屋折迁公告。在这一阶段有两个基本的行政行为:一个是拆迁许可,
- ① 在十届全国人大二次会议通过宪法修正案之前,我国立法上只有"土地征用"的概念而没有"土地征收"的概念,但在实践中,所谓的 "土地征用"又有两种情形:一种是改变土地的权属关系,将集体所有的土地转为国家所有,一种是临时使用集体的土地,使用完后再 将该土地归还农村集体经济组织。为规范土地的征收与征用行为,十届全国人大二次会议通过的宪法修正案第20条明确国家将集 体所有的土地转为国家所有的行为为土地征收,而临时使用集体所有的土地、用完后归还集体经济组织的行为称之为土地征用。
- ② 在法国,行政主体为了公共利益的需要而以强制方式取得公民私人财产所有权的行为称之为公用征收。参见王名扬:《法国行政 法》,中国政法大学出版社1989年版,第354-391页。
- ③ 在德国,行政主体为了公共利益的需要而以强制方式取得公民私人财产所有权的行为称之为公益征收。参见陈新民:《德国公法学 基础理论》(下),山东人民出版社2001年版,第472-530页。
- ④ 如《中外合资经营企业法》(第2条)规定,"国家对合营企业不实行国有化和征收;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,对合营 企业可以依照法律程序实行征收,并给予相应的补偿"。
- ⑤ 国务院的《城市房屋拆迁管理条例》发布后,各地方相应出台了一系列的实施细则或实施办法,但在房屋拆迁的目的上几乎都是依葫 芦划瓢,笔者查阅了大量地方性法规、地方政府规章及其他规范性文件,没有发现一个地方性的规范性文件中规定房屋拆迁必须基 于"公共利益的需要。"
- (1)被拆迁人不履行拆迁安置补偿协议,拆迁人可以申请仲裁或提起民事诉讼的做法是基于立法及司法实践认为房屋拆迁安置补偿协 议是民事合同,因该协议引起的纠纷应为民事纠纷,故应通过仲裁或民事诉讼去解决。相关的依据可参见国务院《城市房屋拆迁管 理条例》第15条的规定及最高人民法院法复[1996]12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》。但笔者认为房屋拆迁 补偿安置协议到底是公法性质的合同还是民事合同仍值得讨论。
- (2) 如湖南省嘉禾县为了该县珠泉商贸城建设(该项目非国家建设项目)的需要,保证拆迁的顺利进行,竟喊出了"谁影响嘉禾一阵子,我 就影响他一辈子"的口号,在这一口号的推动下,嘉禾县县委、县政府办联合发布136号文件,文件创造性地推出"四包"、"两停"政 策,即公职人员必须保证他们的亲属在规定的时间内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件,保证他们的亲 属在对拆迁补偿不满意时不集体上访和联名告状。不能完成这一任务的将被暂停工作、开除或下放边远地区,这一政策实施的结果 是160多人受到牵连和处理;而在县政府组织实施的强制拆迁中,凡是阻止拆迁的,以"暴力抗法"、"妨碍公务"为由被行政拘留。参 见《湖南省嘉禾拆迁事件大调查》,《扬子晚报》2004年5月15日
- ① 当房屋拆迁管理部门认为房屋拆迁申请不符合法定条件的,作出不予许可拆迁的决定,拆迁人对该不予许可决定不服的,可以提起 行政诉讼,这类诉讼不在本文讨论的范围之内。
- ② 参见陈新民:《德国公法学基础理论》(上册),山东人民出版社2001年版,第182-186页。
- (1) 陈新民:《德国公法学基础理论》(上册),山东人民出版社2001年版,第194-195页。
- ① 事实上,针对收回土地使用权决定提起行政诉讼的案件已有发生。2002年12月31日,浙江省衢州市国土资源局作出衢市国土 (2002)第37号《收回国有土地使用权通知书》,通知宣懿成等18人:根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施办法》及有关规定,将收回宣懿成等18人在柯城区卫宁巷住宅的国有土地使用权,收回中涉及的拆迁补偿事宜由 第三人中国建设银行衢州分行负责,具体拆迁事务由有关拆迁事务所负责,原由宣懿成等18人申请登记的住宅国有土地使用权予 以注销,并请在签订拆迁补偿协议时将土地证交回。宣懿成等18人不服国土局的决定,以第三人建设银行是商业银行,其性质属于 企业,故其利益不能算是公共利益因而不符合土地管理法第58条关于因公共利益或者实施城市规划进行旧城区改进的,可以调整 土地使用权的规定为由而提起诉讼,法院经审查认为原告的主张理由成立,故判决撤销了衢州市国土资源局作出的衢市国土(2002) 第37号收回国有土地使用权通知。参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第4期。
- ② 如果将房屋拆迁限定为行政主体为了公共利益的需要方可实施的话,那么,许可拆迁的机关、决定安置补偿的机关与履行安置补偿 义务的机关之间均为同一机关或具有利益关系的机关,在这种情形下,再由同一机关或具有利益关系的机关对被拆迁人的安置补偿 进行裁决,其公正性不无问题。所以,这一制度的设计本身即存在问题。但在这一制度未被修正之前,只能通过强化司法审查的功 能去解决行政裁决中存在的问题。