引 　言

2013年起，党的十八届三中、四中全会决定对进一步深化司法体制改革作出全面部署。改革以完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理为重点，采取“建构与试错相结合”方案，以上海等地区为先行试点，又逐步在全国分三个批次基本完成。这一阶段的改革着力于以顶层设计破解体制性的关键议题，可称之为“基础性司法体制改革”(以下简称“基础司改”)。

2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组(以下简称“中央深改小组”)审议通过了《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点框架意见》(以下简称《框架意见》)，目的是进一步解决司法体制改革中的机制性和保障性难题，具有“综合配套”的性质，可称之为“司法体制综合配套改革”(以下简称“综配司改”)。但是，随着司法体制改革加快推进，人们逐步认识到改革的持续复杂性，改革目标实际上难以毕其功于一役加以实现。

一、司法体制改革的“内卷化”效应

“内卷化”是指一种社会或政治、经济、文化模式发展到某个阶段形成一定的形式后停滞不前，只是在内部变得越来越复杂，无法向新的、更高级的形式变迁的状态。

1997年以来，我国不断深化的司法体制改革取得了许多重要成就。但是，不少改革的措施相对碎片化、相互冲突和彼此不连贯，使得一旦遇到体制壁垒之后，又不得不折返原点，形成了司法体制改革在不同阶段的“内卷化”效应。

针对这一状况，中央深改小组统一部署，推动系统性、体制性的基础司改，解决了不少全局性、深层次问题，同时也遗留下了集成性有待提高、耦合性未被充分认识、协同性部署不够等问题。

基于此，作为配套性工程的综配司改在上海率先试点，已在完善分类管理、职权优化配置、规范权力运行、综合法律服务、深化科技应用、科学量化评估等问题上，探索和积累了宝贵经验。但随着改革难度增大，又产生不少综配司改在“精装修”过程中的“内卷化”效应。

综上所述，司法体制改革在不断突破的同时，改革的复杂性又让现有方案在达到一定阶段之后，难以上升到一种新的形态，使得持续的改革成本投入难以带来更多的增益，需要不断深化司法体制改革。

二、基础司改的效能分析

司法体制改革的“内卷化”效应可以进一步通过基础司改的“效能分析”得到印证。

(一)“去两化”的现实状况

1. 去地方化不彻底。省级人财物统管的执行不到位，最高人民法院巡回法庭的功能有限，跨行政区划的上诉管辖“走老路”。

2. 去行政化不到位。强化了司法系统内部的垂直行政化、专业法官会议变相成为提交审判委员会的“过滤”机制。

(二)司法人员分类管理

员额制改革面临不少难题：1. 以编定额少动态。规定了司法机关在敲定员额比例时需要考量的要素，但对各要素间的重要性排列和要素所受影响的认定缺乏统一标准。2. 遴选机制不合理。需要解决的问题有：部分司法机关领导占额多，导致一线办案力量不足；领导入额办案的示范性有待提高；遴选委员会缺乏基层司法机关、社会多元界别代表；等等。因此，需要建立更为合理的员额遴选机制。3. 绩效考核不科学。难点在于基于办案绩效被认定不合格而退出员额，它需要前置性解决办案绩效评估的科学性问题。如何推动以量化数据为基础，科学测算员额及办案团队的饱和工作量，尤为重要。4. 交流任职不全面。综配司改既要进一步优化“纵向”的员额择优逐级遴选机制，也要关注员额在“横向”不同的司法机关之间岗位轮调，以及破解办案资源在区域之间的不平衡问题。

(三)完善司法责任制

1. 案件监督不严密。基础司改后仍有一些补缺问题，包括精细化集约化的案件监督管理模式、诉讼事务标准化工作机制、院庭长审判监督管理转型、案件全流程监管体系、检察三类诉讼监督强化、捕诉一体的捕后跟踪机制等。

2. 规范指引不完备。以审判权为中心的诉讼制度改革初步完成，但权力规范运行、加强人权保障需要配套。

3. 组织机制不完善。基础司改在审判委员会、合议庭之外提出了“办案团队”的新概念，但办案团队内部的分工落实不彻底。

4. 履职保障不完善。修改后的《法官法》《检察官法》并未对薪资增额能否延长到退休之后，以及相关奖励机制进行具体规定，使得改革红利没有全部释放。

三、综配司改的“锚定理论”

党的十八大以来基础司改与综配司改的关系，就是“主体工程”与“配套工程”。综配司改以基础司改为起始值，尤其强调配套工程与主体工程的跟进衔接，也就是锚定基础司改的“内卷化”予以配套性深化改革。

(一)目标与结构的基准

基于衔接基础司改的锚定效应，综配司改的设计和实施奠基在以下两个共识之上：目标设定模型和系统功能主义。

解决司法体制改革的“内卷化”效应就应当通过渐进方式推进，寻找到顶层设计与阶段性目标设定的最佳结合点。根据这一模型，综配司改在本质上就是对基础司改的成果和效能反馈，以及进一步优化任务策略以提升满意度的必由之路。设定目标之后的改革设计和运行，依赖于系统功能主义的支撑。基础司改和综配司改贯通于一体，尤其是综配司改，它在整体上就是以不断解决司法体制改革的“内卷化”效应为基准，具有鲜明的锚定性。基于此，以“协同推进”为最显著特征的综配司改，需要坚守最大限度排除改革阻力原则和最大改革成效优先顺位原则。

(二)117项改革事项完成

2017年7月，全国司法体制改革推进会要求开展综配司改试点，上海及时研究制定《框架意见》，覆盖了117项改革试点任务，报请中央深改小组审议通过，这一意见为综配司改提供了基本依据。上海作为综配司改的首个试点，推动的117项改革任务在2019年底全部完成，形成了百余项制度性成果和一批可复制可推广经验，建立起一套覆盖较全面、配套较齐备的新型政法工作体系。

四、综配司改事项的主要类型

根据以上承袭基础司改的“锚定效应”，根据上海试点的《框架意见》，综配司改的事项在结构上主要有五个类型。

(一)司法主体体系化建设

这一类型回应基础司改“内卷化”效应的事项包括：(1)“以案定额”与“以职能定额”相结合的员额动态管理；(2)司法遴选制度更加优化，构造遴选“生态圈”；(3)破解员额退出决定主体多元、退出事由混淆、退出渠道不畅等难题；(4)以司法辅助事务的界定为切入点，敲定什么人、从事什么司法辅助事务两个节点；(5)交流任职要明确法官、检察官的交流方式、时间、地域和程序等。

(二)优化司法职权配置

(1)司法职权调整的全局性问题，重点解决上级法院对下级法院“过于垂直”倾向；(2)司法与行政辖区适当分离，探索新设立的综合性法院、专门法院、专门法庭等；(3)案件集中管辖机制，其面临行政案件一审级别管辖的不确定性等问题；(4)内设机构的庭室合并、“大部制”改革；(5)强化公益诉讼；(6)捕诉一体化。解决职权归一后的诉讼效率、侦查引导、办案单元、捕诉机制和内部监督等。

(三)健全司法管理运行机制

需要加快完善非法证据排除的启动和调查，提高“四类人员”，特别是证人的出庭率；构建一体化案件监督管理框架、人员权责分配考核制度、案件全流程监管体系；完善专业法官和检察官会议；建立认罪认罚之下的证明标准、量刑协商机制、“有效法律帮助”原则、庭审程序分化等；完善民事行政调查核实权等。

(四)综合法律服务供应体系

(1)营商司法保障，参照世界银行的营商环境评估工具和结果，分析和解决知识产权案件的问题；服务保障科创板注册制；推动府院破产统一协调机制等；(2)多元化纠纷解决机制新探索，构建起覆盖人民调解、行政调解和司法调解的“大调解”格局；推动商事领域的专业化调解、涉外商事纠纷“诉讼、调解和仲裁”一站式解决等。

(五)智慧司法和司法行政

(1)智慧法院，其中具有代表性的是深化推动“206工程”，此外还包括智慧法院智能化服务技术、智能化一体化诉讼服务技术、智能审判的算法可解释技术、全流程管控的精细化执行技术等；(2)智慧检务，包括智慧公诉，智慧民行、智慧执检等；(3)智慧司法行政，比如提供精准的公共法律服务支撑技术，服刑人员改造演化矫正技术，假释、暂于监外执行、刑释人员犯罪预防支撑技术等。

五、“内卷化”效应整饬：深化综配司改

2019年底已经“收官”的综配司改上海试点，其本身也出现了一定程度的“内卷化”效应，亟待整饬以推动综配司改的深化。

(一)更多改变“半开门”的决策模式

改革难题的破解，离不开社会参与。为了保障改革的科学性和先进性，开放化、透明化的吸纳公众意见程序必不可少。综配司改延续了“中央主导”和“地方探索”，虽然方案制定和完善在一定范围内征求过意见，但本质上只是“半开门”改革，外界的参与度相对有限。

(二)更多改变“部门化”的推进方式

综配司改是对司法体制全方位的结构性重塑。因此，尤应重视遵循司法工作规律和职业特点，促进现代科技与司法工作深度融合，进一步增强改革的系统性、整体性和协同性。目前，综配司改需避免以政法机关推动为主的模式，处理好政法机关之间的协同，实现“府院协同”的集成化改革目标。

(三)更多改革“短平快”的复制推广模式

从本质上讲，综配司改试点是以“大胆假设、小心求证”为精髓的社会试验模式。试点改革“经验”唯有经历较长时间检验，才能得到进一步推广。否则，未经过科学合理的“容错性”试点，就被上升为所谓经验大范围加以复制和推广，不仅有违试点初衷，而且极易造成混乱，徒增改革成本和风险。

六、迈向政法改革的关键议题

综配司改是对党的十八大之前司法体制改革和新一轮基础司改的“内卷化”效应的回应，但是，综配司改也出现了进入关键时期之后的“内卷化”效应，亟待进一步深化。

(一)“政法改革”的全局思维

从效率维度上看，综配司改没有完全实现资源的合理化、科学化运行。面对综配司改出现的问题。2018年5月17日，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨首次提出“政法改革”的新理念，强调要进一步提高政治站位，从更高层次上系统谋划、统筹推进政法机构改革和司法体制改革，形成全方位、深层次的政法改革新格局。

(二)深化基础司改议题

1. 健全司法责任制配套。政法改革应更进一步在司法管理的精细化和常态化、创新绩效倒逼的集约管理模式、建立诉讼事务标准化工作机制、建立完善履职保障制度等方面持续深化。

2. 深化司法人事体制改革。政法改革要完成员额的饱和工作量测算、绩效考核和退出的动态调整、员额的科学遴选和培育等。(1)推进员额、编制动态管理机制；(2)健全科学合理的员额培育、遴选和递补机制；(3)完善员额退出机制；(4)规范司法辅助人员、司法行政人员管理；(5)完善职务序列制度。

3. 诉讼制度改革择点突破。加速推进侦羁分离和细化落实刑罚执行一体化等。

(三)深化综配司改议题

1. 健全司法办案组织体系。推动专门办案机构的健全和高效。(1)复制和推广部分案件的集中管辖机制；(2)深化知识产权“双轨制”审判体制改革，有序推进金融法院等专门法院建设；(3)深化环资生态案件集中管辖体制。

2. 优先推进智慧司法应用研发。(1)推动全要素智慧管理、全方位智慧服务和全领域智慧支撑；(2)完善数据分级分类，稳步推进智慧司法数据资源在政法系统的共享；(3)量化改革评估体系。

3. 完善非诉讼纠纷解决机制。(1)更多关注参与化解矛盾社会力量的兴起；(2)进一步完善基层大调解的格局；(3)强化行政机关参与解决与行政管理活动相关的民事纠纷职能。