陈国平：中国社会科学院法学研究所副研究员
中国封建专制制度绵延二千多年，与之相伴而生的是传统官僚政治。官僚政治的典型特征是官场自始至终存在官僚主义作风。一般而言，在每一王朝进入中期以后，因积习生弊，官僚主义会愈演愈烈。严重而普遍存在的官僚主义，既是封建统治陷于危机的重要表征，也是封建统治走向崩溃的加速器。明朝嘉靖、隆庆年间，封建统治陷于巨大危机，造成这一切的重要原因是当时官僚集团普遍存在着官僚主义。为了挽救封建专制统治，张居正制定并实施了一系列的法律、条例，其中考成法旨在通过综核名实转变官场风气，保证其他改革措施得到切实的贯彻实施，是整个改革措施中的关键内容。本文拟着重从立法与法律实施的角度，对考成法出台时的吏治状况、考成法的法律渊源和基本内容、考成法的执行情况及执行效果进行全面考察和深入分析，并在此基础上总结出我们今天克服官僚主义、形式主义可引以为鉴的一些经验教训。
一、考成法出台时的吏治状况与思想根由
对于当时的官场风气，张居正经常使用“姑息”“因循”等词指称，而用的最多的是“姑息”或“姑息之政”。
何为“姑息之政”？张居正在他最为重要的几篇政论文献中都有陈述，概括如下：第一，诏令不行，政令不通。第二，有法不遵，有例不循。第三，只有部署，没有督促落实。第四，崇尚空谈，不务实际。第五，推诿扯皮，不负责任。第六，办事拖拉，效率低下。第七，奢靡之风盛行。第八，贿政成风。
上述“姑息”之弊的种种表现，与后世所说的官僚主义、形式主义极其相像。“姑息”之弊与官僚主义其实是不同时代对同种官场作风的不同用语。
张居正认为造成“姑息”之弊严重的原因是名实不符。因此，要克服“姑息之政”，他的主张是综核名实。
名与实是中国传统哲学的一对范畴。对于名实关系较为明确的论述当首推孔子，荀子进一步完善名实论，韩非将名实论贯穿于他的治国理政思想中，形成了一套系统的操作办法。
孔子与韩非子虽然都讲正名，但他们所讲的含义和侧重点是不一样的。张居正的主张与韩非子的主张如出一辙，这在程朱理学受到朝廷尊崇、整个官场盛行重义轻利和崇尚空谈的背景下显示了他特立独行的精神和敦本崇实的作风，同时也埋下了考成法与整个官吏集团冲突的种子。
二、考成法的渊源、体系及基本内容
人们对考成法内容的考察，一般仅限于他关于实行考成的奏疏，而没有全面考察它的法律渊源，也没有系统考察它的各种补充性的规定特别是各部出台的实施办法的内容。
(一)《明会典》与实行考成的诏令
万历元年（1573），张居正在《请稽查章奏随事考成以修实政疏》中指出：“查得《大明会典》内一款……以是知稽查章奏，自是祖宗成宪。第岁久因循，视为故事耳。请自今伊始，申明旧章。”奏疏一上去，神宗即“诏依行”。
从法律来源的角度分析，考成法的重要来源是《大明会典》的有关规定，但又不是简单地照搬和重申。
从法律表现形式的角度分析，实行考成的建议由张居正提出，发布时本可用“奏准”的形式但却采用了“诏”“敕”的形式，应该是为了突出它的重要性和纲领性。
从法律内容的角度分析，实行考成的诏令由四个部分构成。
对比实行考成的诏令与《大明会典》的有关规定，至少有三个大的变化：一是关于稽查章奏的规定，现在则不仅属于六科，也属于内阁，而且内阁成了最后的监督机关；二是关于考查账本的规定，相应地由两本变成了三本，其中一个附本要送内阁；三是对稽核的章奏，现在则根据重要程度进行了区分。前两个变化是根本性的，涉及内阁在国家机构体系中的地位和作用。实行考成的诏令一出，内阁就在张居正“申明旧章”的幌子下完成了一次华丽的转身。
(二)对考成诏令本身内容进行补充和完善的事例
万历二年（1574）五月，户科给事中张孙绳就各事所定完成期限的起算和新旧官交接时责任的划分提出了自己的建议。
万历三年（1575）三月，神宗说：“考成事理，事经年远者，不必查催；新行紧要者，不得遗漏。”于此我们可以理解为是对实行考成的诏令溯既力所作的补充规定。
万历八年（1580）六月，吏科都给事中秦耀奏称：“各考成期限，抚按至异……宜饬部院……务彼此公同参定，毋致乖异。”这是针对都察院和各部就一些紧急事项所定的完成期限不一致造成混乱局面所做的决定。
(三)具体贯彻实施考成诏令的事例或部例
考成诏令颁布以后，中央各部闻风而动，迅速制定具体规定加以贯彻。
第一，吏部。规定了新官由受命至到任的期限以及对违限者的处罚。
第二，户部。规定关于如何运用考成法催征钱粮的事例，从此揭开了以考成法催征钱粮的新篇章。
第三，兵部。兵部也是实行考成法非常积极的一个部。
第四，刑部。各衙门在办案过程中是严格执行考成法的，只是很少见到刑部出台的专门的实施办法。
综上，张居正在万历元年（1573）十一月以神宗的名义颁行考成诏令以后，又几次出台事例予以补充；考成诏令颁行后，中央各部门见机而作，制定了一系列规定加以贯彻。有关考成的诏令和其他补充性的事例及各部的具体规定有机结合，构成了一个严密的系统，这个系统就是考成法。
三、考成法的执行情况
考成法旨在保证皇帝诏令的贯彻和中央政府决策的实施,使它们不徒具形式，成为故纸，这就要求考成法自身必须首先得到实施。
(一)考成法总体上得到了严格的执行
《明神宗实录》详细记载了依据考成法对官员完成事项进行稽核并对不能依限完销的官员给予处罚的情况。
由上，可得出结论：第一，在张居正当政的十年中，考成法是贯彻始终的，所谓“月有考，岁有稽”的制度得到了严格执行。第二，考成法在执行过程中，除了个别“姑且从宽”的例子，对于应完未完者都给予了处罚。第三，处罚的措施有镌俸、住俸、夺俸、降级甚至革职，是非常严厉的。第四，考成法的适用对象主要是负有总责的各级各类官员。第五，考成法是累积考成，对于稽查出的应完未完事项，处罚当事人以后，仍要再立限完成。第六，违限处罚的决定，基本上是由张居正以皇帝的名义作出的，对于树立张居正个人的威信、维护中央的权威是大有裨益的。第七，由于考成法的实施，过限未完的事件总的趋势是在递减。
(二)考成法在执行过程中克服了各种阻力
16世纪70年代，文官集团的腐化程度超过了历史上任何朝代，这一切使考成法在实施过程中自始至终都遇到巨大的阻力。
(三)考成法在个别场合也出现了被滥用的情况
万历九年（1581）七月，户部复御史刘光国等疏言：“而各该抚按提问内有追赃发遣者，多刑逼成招，以消考成之限，恐将来终难结绝。”
尽管有这样那样的情况，张居正自始至终没有动摇过严格执行考成法的决心。无论是官员还是势豪大户，只要胆敢阻挠考成法的执行，他在处理上决不心慈手软，充分表明了他严格贯彻考成法的决心和毅力。
四、考成法实施的效果、影响与局限
(一)考成法成功地克服了“姑息”之弊
第一，维护了中央权威，保证了皇帝诏令的贯彻。史载：“张居正为政，以尊主权、课吏职、信赏罚、一号令为主。虽万里外，朝下而夕奉行。”
第二，改变了官场风气。明末清初学者谈迁也说：“江陵立考成法，以为制治之本。向者因循玩愒，至是始中外淬砺，莫敢有偷心焉。”
第三，提高了行政效率。世、穆两朝实录编纂成功，就是考成法实施取得实效的典型事例，其有关专任、立限和监督的规定正是考成法的运用，因此，张居正说:“此虽纂修一事，而国家用人之理，综核名实之道，实寓于斯”。
(二)考成法的实施保证了改革的成功
第一，实施考成法扭转了财政困局，为富国强兵奠定了坚实的物质基础。
第二，实施考成法推动了其他改革措施的落实。实行久任法，实施清丈条例，推行一条鞭法，整顿驿递制度，诏毁天下书院，整顿学政、沙汰生员，纂定并实施新的《宗藩事例》等，正是考成法的实行，才保证了这些改革措施落到实处。
(三)考成法只能是救时之策,而不是根本之计
从“病根”上分析，考成法存在很大的局限。
第一，受制于皇权。张居正于隆庆二年（1568）向穆宗提出实行考成的建议，因为穆宗皇帝“端拱无为”最后不了了之。考成法后来之所以又能够付诸实施，关键的原因在于张居正可以实际代年幼皇帝行使最高权力。一旦这样的政治格局不复存在，就会上演“人存政举，人亡政息”的悲剧。
第二，受制于“祖制”。以官俸制度为例，明朝官俸微薄，超过以往任何朝代，这样的俸禄制度自洪武二十五年颁行之后一直未变，明代中后期官员的法定收入实际上是每况愈下。在这种情况下，让他们去究心于时政无异于戴盆望天！
第三，受制于整个官僚集团。明朝初期，任用官员大致有三个途径：进士、举贡、杂流。到隆庆、万历年间，甲科以外出身的“概以穷途无用”而遭“轻弃”。与此同时，科举考试内容发生了很大变化，演变为以经义为主，其考中的进士大多孤陋寡闻，迂腐不堪。因此，“科举制度成为整顿吏治永远的障碍”。
五、经验与借鉴
在中国封建王朝的中后期，由于各种社会矛盾集中爆发，特别是官僚主义已成积重难返之势，很难进行全面深入的改革。张居正改革却取得了巨大成功，其中的关键就在于张居正通过考成法克服了“姑息之政”，为改革措施的实施提供了重要保证。张居正推行考成法的主要经验值得我们特别重视。
第一，考成法的推行有强大的中央权威作保障。第二，考成法本身有一套科学合理的考核办法。第三，实施法律必须持之以恒地抓好督促落实。第四，“信赏必罚”是考成法得以成功的关键。第五，改革必须坚定信心、无所畏惧。第六，整顿吏治必须与其他改革措施紧密结合。
当然，考成法自身存在的局限及最终的命运也说明，要解决“姑息”之弊必须全面深化官员管理制度改革。
鉴古观今，张居正推行考成法的经验教训对于我们当前整治官僚主义、形式主义具有重要的参考价值。当前的官僚主义、形式主义与张居正时代的“姑息之政”在表现上有很多相同之处，在根源上也有剪不断的联系。张居正实施考成法的很多做法，都是我们今天应当汲取的宝贵经验。如果我们在同官僚主义的斗争中能够运用和发挥这些经验，就一定会收到更加显著的效果。
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4. 魏 琼: 《清官论考》(2008年第6期)；
5. 饶鑫贤: 《必须“以法绳天下”——论改革家张居正的法律思想》(1988年第6期)；
等等。
