城市化背景下土地产权的实施和保护
——“民商法前沿”系列讲座现场实录第311期

上传时间:2008-3-30  来源：中国民商法律网

主讲人：张曙光   我国著名经济学家，北京天则经济研究所理事长。
主持人：王  轶   中国人民大学法学院教授、博士生导师   
                 中国人民大学民商事法律科学研究中心副主任
                 中国法学会民法学研究会副秘书长
时间：2007年12月7日（星期五）19：00
地点：中国人民大学明德法学楼601教室

   2007年12月7日晚，在明德法学楼601报告厅举行了中国人民大学民商法前沿论坛讲座。主讲人为我国著名经济学家÷北京天则经济研究所理事长张曙光教授。我院博士生导师、中国人民大学民商事法律科学研究中心副主任、中国法学会民法学研究会副秘书长王轶教授主持本讲座。张教授从四个方面分析了中国的土地问题，提出：在坚持土地公有制的前提下，实现同地同价同权，打破政府对土地二级市场的垄断，促进土地流转。首先，张教授反驳、澄清了三个问题。第一个问题是发展土地市场、土地交易，会造成土地集中和两极分化。张教授提出中国历史上不存在这一问题，现实中也不会发生此问题。第二个问题是发展土地市场、土地交易，会造成土地浪费。张教授提出现在土地浪费正是由于没有土地流转，价格机制未反映出土地稀缺的状况。第三个问题是发展土地市场、土地交易，会危及中国土地粮价安全。张教授认为这在理论上是个伪问题，但现实中还要关注。其次，张教授阐述了现有土地政策的实施及效果。一是归纳、评价了改革30多年来，两套土地政策－－农地政策和农地非农化政策——的变化和体现；二是陈述了实施土地政策的两套法理规定及两套实施机制；三是结合大量案例分析了该政策的实施带来的问题。其幽默风趣的措辞使现场气氛相当活跃。再次，张教授介绍了地方和农民如何进行土地制度的创新。通过分析四个案例：广东南海市土地资本化案、山东德州开发区案、昆山市三种农业合作社案、辽宁海城东山道村案，张教授归纳出：农民的土地创新不局限于城郊；农民的创新并不违背现有的土地制度，而是为其提供了实现方式；相信农民和基层的创造，很多问题都能够解决。最后，张教授对政府政策的完善和法律的健全提出四点建议：一是坚持宪法，由人大常委会对“同地同权”做出解释；二是对具体法律条文进行相应修改；三是这些年来，基层创新已经为法理创新做了准备，比如06年广东省政府通过的《集体建设用地流转的规定》；四是解决中央和地方的利益分割问题，根本途径在于建立有关土地和财产的税收制度。之后王轶教授对张教授的讲座表示感谢，并提到了张教授进行讲座使用的社会实证分析法的重要性。张教授还与现场同学就土地收益对地方财政的贡献、相关立法建议进行了积极互动。张教授知识渊博、见解独特，旁证博引、生动贴切，赢得同学们的好评与关注。讲座在同学们的热烈掌声中结束。

主持人：同学们，大家晚上好，今天晚上是我们“民商法前沿”论坛交叉学科系列讲座制度经济学系列的第二讲。我们很荣幸地邀请到我国著名的经济学家、天泽经济研究所的理事长张曙光老师来给我们做报告。首先，我们以热烈的掌声欢迎张老师的到来！（掌声）
 张老师今天演讲的题目是“城市化背景下土地产权的实施和保护”，我们欢迎张老师开始精彩的报告！（掌声）

主讲人：各位老师，各位同学，大家晚上好。首先，对举办这样的论坛我非常赞赏，刚才吃饭的时候我就说，我非常欣赏李玲的《看家狗》这本书里面讲的一句话：现在我们的学科分的太细，某一些学科的专家都是“残疾人”，希望通过交叉学科的研究使得我们这些“残疾人”变成“健康人”。所以，这是一件非常有意义的事情。天泽经济所举办的一个论坛至今演讲场次已经达到三百五十次，也是邀请各个方面的专家来主讲，实际上也是提供一个学术平台，使得大家的知识面能够更全面一些。
  今天晚上与大家交流的是中国的土地问题。土地问题确实是一个大问题，值得我们的关注。过去说中国革命问题是土地问题，此话不错，中国革命完全靠农民的支持。中国的建设恐怕还得靠农民来支持。事实上，这些年中国城市发展的这么快，实际上是靠农民来的。不然，中国没有今天这个局面。咱们改革开放从农村突破，今天的经济增长这么迅速，是靠农民。你说中国的问题是什么问题？我看，土地问题是一个大问题。那么，土地问题是一个什么问题？我觉得从根本上说，中国目前的土地问题是一个二元分割的权利体系。为什么说是二元分割呢？就是说，国有土地与集体土地、农业用地与建设用地这两种土地是同地而不同价也不同权的，它们的权利是不对等的。农业用地、集体土地是不能进行建设的，要进行建设必须先变性，这才是根本。所以，我今年上半年主持天泽所的课题组研究了这个问题，写了一个份四万字的报告，基本的观点就是：中国现在的土地问题的关键是二元分割的权利体系。政府对土地全面的垄断和全面的管制造成现在在土地一级市场上，政府是唯一的主体，所以政府通过登记以后就变成最大的“地主”。（我的报告是一个应用性的，不是一个基本理论性质的告。）要解决这个问题就是要在坚持两种土地公有制制度的前提之下，来实现同地、同价、同权，打破政府对土地一级市场的管制，来发展土地市场和交易流转。

第一个问题，中国土地政策的理论问题

   要说明这个观点，首先有几个理论上的问题需要解决。有三个理论上的问题，对于这三个理论上的问题，理论界有很多反对的声音，包括人大的一些学者也提出反对意见。
   第一，发展土地市场、土地交易，首先会造成土地集中、两级分化。我觉得这个话没有道理。为什么呢？因为在中国的历史上，不存在这个问题。为什么我敢说这个话呢？大家去读一本书，就是赵冈、陈钟毅两位历史学家写的《中国土地制度史》，书中明确说明了中国历史上不存在土地集中的问题，个别时期出现的问题是由于政府（皇权）权力的渗入才发生的。其实在现实中也不会发生这样的问题。为什么呢？因为我们在坚持两种土地公有制度的前提之下，让土地产权的主体来参与或者主导这个过程；而且，同时政府可以进行一定的管理。所以，在这种情况下，只要没有强权渗入或者政府的权力介入就不会发生土地的过度集中，导致两级分化的现象。
    第二，发展土地的流转和交易，会造成土地的浪费。我的解释是，造成现有的城市土地浪费的原因正是由于土地没有市场，政府取得土地的价格太低，而出让的价格又太高，利益太大。所以，价格机制没有反映出土地的稀缺状况，价格机制没有起到相应的作用，这才是根本原因。其实市场机制一有发现价格的功能，二可以规制经济效应和网罗经济效应。城市为什么聚集呢？就是因为聚集而聚集。那么，走向城市扩张的因素是什么呢？一是地价的上升带来的城市影响成本的上升，二是城市的拥挤。所以，只要这个地价能够反映出土地稀缺的状况，土地的浪费是不会发生的。咱们因为现在正是由于土地的价格太低才会产生这个问题。这是第二个反对土地交易的理论。
第三，发展土地流转和交易，会危及中国的粮食安全。对于粮食安全问题我是这么认为的：从理论上来说，这是一个伪问题，是不存在的；从现实中间来看，中国还必须关注这个问题。为什么这么说？人民大学出版社出版的阿马蒂亚·森著的《自由看待发展》一书中，阿马蒂亚·森研究了世界上很多大的灾荒和危机，得到了一个结论是，灾荒的发生是由于一部分人的经济自由权利受到了剥夺；如果用人均粮食的可供量来研究灾荒问题，这会陷入不可救药的泥坑。他还提出了一个防止灾荒的经济学理论，这项经济学有三项主要内容：一是，有一个有效的价格机制，能够促进产出包括粮食产出的增加和收入的增长；二是，防止灾荒要扩大就业，使得有可能陷入饥荒的人成为防止灾荒的主体；三是，有一个民主的机制，能够发挥民主的激励功能和防护性的保障功能。中国的粮食安全问题之所以说是一个伪问题，不是因为中国的人多、地少、粮食可供量少，而是因为中国缺乏这样一套防止灾荒的机制。
大家想一想，我们六十年代发生了灾荒，但是那时候咱们谁知道饿死了几千万人？只是到了改革开放以后才知道六十年代饿死了这么多人。为什么不知道？因为没有一套民主的机制和激励的功能，把这个消息发布出去，社会不知道；也没有这个机制能够使得执行另外一套政策的人取而代之，没有民主的作用在里面。所以，正因为我们有这样一种集权的政府，才能够把消息封锁得铁桶一般，整个社会都不知道。这样就形成不了一种压力，使得当局能够改变政策。所以，我觉得中国的粮食安全问题从理论上说是一个伪问题。但是从实践上来说，中国还得关注它。我们确实存在人多、地少的状况，但是解决这个问题的办法不只是自给自足，而是要发展粮食贸易，进口粮食也应该成为中国的基本国策。我觉得中国现在进口的粮食不是多了，而是少了，可以多进口一些，这样我们退耕还林还可以做的更多。
这是我首先对三个理论问题作出的回答，后面不再讲理论问题。下面我想讲的第二个问题是讨论现有的土地政策是怎么实施的？

第二个问题，中国土地政策的实施及效果

（一）中国土地政策的实施状况
    我在做这个研究的过程中间，检索了有关研究中国土地政策的一些文献，觉得现在有很多文献都没有把现行的土地政策是怎么实施的讲清楚，所以，我得花费一些功夫对这个问题进行梳理。
    既然是一个二元分割的权利体系，咱们现在的土地政策是两套政策，一套是有关农地的政策，一套是农地低农化的政策。这两套政策是由不同的体系、不同的组织、不同的规则来运作的。我们来看这两套政策是怎么规定的。
农地政策不要说五十年、七十年，就是三十年也有很多变化，但是变来变去有两条基本的东西没有变，一是联产承包责任制没有改变；二是农地只能用于农耕没有改变。但是也有很多变化，变化主要体现在这样几个方面：
一个方面，农地的产权权属的性质在变化。92年有关土地的规定到98年《土地管理法》的出台，农地承包权都是作为使用权、债权来规定的。但是，2002年的《土地承包法》开始从债权向物权转化。到了今年《物权法》的颁布实施，其中有一章明确规定土地承包权是物权。这点变化是现有的法律规定里面产权属性的一个很重要的特征。
    第二个方面，土地承包权的期限在不断延长。从原来的几年到十五年，再到三十年，而且草地和林地分别是五十年和七十年。这个规定使得土地的主体能够对土地进行长期投资，如果时间太短，农民没有办法进行长期投资，因为时间如果太短，农民进行的投资收不回，他们就不会投资。
    第三个方面，明确规定了承包方和发包方的权利和义务。这条的立法目的就在于，限制发包方的权利，限制发包方随意改变承包地和随意收回承包地。而且随着这条的规定，2005年最高法院出台了有关《农地承包法》的司法解释，明确说明，如果侵犯了土地承包权，权利的主体可以因此到法院主张自己的权利，解决了司法救济的问题。
除此以外，还有一些重要的变化，就是这些年搞了一些有关农地制度基础设施的建设，主要就是界定承包地的市值和承包权的发证、登记手续。你要到法院去主张自己的权利，土地的承包证是一个很重要的法律文件。还有一个重要的变化就是，对于农地的流转问题有了明确的规定，而且限制发包方干预承包方进行土地流转的权利。这是农地的一些变化。总体来看，这个变化还是不错的，为什么呢？它是产权权属性质的一个物权化，产权主体的个人化，产权排他性增强的一个过程。但是，这里面也存在一些问题，一个问题是：农地只能用于农耕，这在一定程度上强化了二元分割的体制；还有一个问题就是，司法解释只限于农地，一旦这块农地被征用，如果收益分配发生争议，法院将不予受理。
以上是对农地政策做的一个梳理。
   农地的问题好说，关键是农地的非农化，这个政策相当复杂，而且问题相当多。农地的非农化的变化也很大，但是也有两条基本的内容没有改变：一条是农地非农化的主体不是地权的主体，而是各级政府机构，它的决策和操作都掌握在政府手里；二条是农地的非农化必须通过一定的程序，而且由政府来批准，农地的主体不能自己作主的。但是它的内容又很多，而且由于土地问题的尖锐，这方面出台的文件很多，概况有这么几条：
    第一，国家对农地非农转用要实行指令性计划管理。农地非农转化，国家不单要制定土地利用规划，而且给每个省、市、自治区每年能够用多少农地用于非农业建设是有规定的。比如，从2007到2010年给浙江省一百万亩，给陕西省的西安市十三万亩，这是国家的指令性计划，是不能超出的。而且，中央【 2006（31号）】文件规定，要实行首长负责制，谁的规划土地超出了规定的数额，地区的首任领导是要承担责任的。
    第二，农地的非农化必须经过政府的批准，而且政府的批准的权力必须集中在国务院和省、市、自治区，以下的政府没有这个权力。但是，以下的那一级政府实际上都在批地。而且文件里面规定的内容是国务院可以批准多少土地，但是深圳市把关外的二百六十平方公里的土地全部国有化，这也是国务院批准的，但是总理在批准的时候说下不为例。中国的事情下不为例太多了。
    第三，《土地管理法》的第四十三条第一款明确规定，任何单位和个人要进行建设，必须使用国有土地，包括国家所有土地和国家征用的集体的土地。这条规定什么意思呢？意思是，集体的土地是不能建设的，要进行建设必须改变它的性质，从集体土地变成国有土地才能够进行建设。这实际上是一个土地国有化的政策，这也是问题的要害之一。
但是，在这一条里面有一个例外条款，集体要发展乡镇企业、建设住宅、建设乡镇的公共设施，可以使用集体土地。这个例外条款也很重要，只是大家有不同的解释，农民有农民的解释，政府有政府的解释，所以这里就出现了很多有趣的故事。这条规定非常重要，但也是现在问题的焦点之一。还有一条就是讲土地征用要给农民以补偿，补偿的办法原则上是按照土地原用途进行补偿，而且土地补偿金只能给集体不能给个人，土地上的建筑物和青苗补偿给个人，农民的安置费是谁安置给谁。按原用途补偿的意思是要在原来三年平均收益的十五倍，最高不能超过三十倍。三十倍是什么概念呢？大概一亩地补偿三万元左右。这条也很重要，按原用途补偿是说农民不能参与分享土地增值的收益，尽管土地增值非常大，但农民一分钱也拿不到。
    第四，政府征收了土地以后，怎么使用？一个是政府批地，通过协议转让的办法来进行；另外一种办法就是政府出让，招牌挂。批地名义上是基础设施的建设用地，由政府来划拨，它的含义是什么呢？就是给农民的补偿很低，实际上是让农民承担了一部分基础设施的建设成本。咱们基础设施发展这么快，为什么？就是农民承担了一部分成本。后面我还会讲到，农民不单承担了一部分建设成本，而且从土地上得到的收益也是给基础设施融资的一条很重要的渠道。政府土地出让的面积并不多，大概占到现在全部非农化土地的百分之二十到百分之三十，但是收益相当高，价格相当高，这部分的收益农民是被排除在外的，农民是不能够得到土地增值收益的。
    第五，土地出让金、土地上的税收现在的规定是：土地出让金在中央和地方政府之间分享，中央分配百分之三十，地方分配百分之七十；土地的有关税收是中央百分之五十，地方百分之五十。这一条也很重要，它是中央和地方进行利益争夺的一个很重要的焦点。另外，在集体土地的流转方面，其实和前两个例外条款结合起来开了一个后门，因为【31号文件】、【24号文件】都提到这个问题。，但是咱们的政策又是矛盾的，现在的土地违法主要是以租代征，因为农民建设用地的流转都是以租的形式，现在这是国土资源部查处的重点。既要流转又不允许以租代征，本身就是自相矛盾的。
    这是农地非农化政策的几个方面。
    从以上的情况来看，农地非农化的政策是一个问题相当大的政策，它完全是在加强政府对土地的垄断和土地的管制，是在为政府征地提供依据，政府征地以后成为完全“地主”，政府完全垄断了一级市场，这样就把农民的产权从农地的主体方面完全排除在土地的决策之外，而且完全排除在土地的增值收益之外，这才是今天中国土地问题的症结所在。这个政策可以说是今天中国问题产生的一个最重要的地方。这是我对中国农地政策到底怎么回事作出的说明。
（二）中国土地政策的实施效果及其评价
    这套政策是怎么实施的呢？有两套法律规定，也有两套实施的组织体系。一套法律规定就是，《土地承包法》和每年的【中央（1号）文件】以及农业部的有关文件，这些法律只涉及农地的承包问题，不涉及农地的非用转用问题。另外一套就是《土地管理法》和《土地管理法的实施细则》以及国务院【04年（28号）文件】、【06年（31号）文件】以及国土资源部一系列的文件，它只涉及土地的建设问题和转让问题，也同时管了农村的宅基地问题，但是它对农地的承包是没有约束力的。这两套法律规定也有两个组织机构来实施，一套是农业部和下面的农业的厅、局、办。另一套是国土资源部和下面的厅、局、办。这两套组织体系完全分割，强化了现在二元分割的权利体系，也再生了二元分割的权利体系。当然，农业部还有林业部，国土资源部还有城乡建设部，不管是两个部门还是一个部分，这种状况只会加剧不会改善。
下面我要讨论的问题是这套政策实施以后，对它的效果怎么评价？我觉得这套政策的实施带来了一系列问题。
    第一，严重侵犯了农民的土地权益。为什么这么说？农民最主要的财产是土地，征收了农民的土地，就是剥夺了农民的财产、侵犯了农民的财产权利。还有一个最重要的内容就是农民的劳动，这个劳动只有和土地结合起来才能够发挥作用，一旦失去土地，农民的劳动不能与土地相结合，他也就丧失了就业的权利，变成了一个无业游民，所以这也侵犯了农民的劳动权利。从这个意义上来说，《土地管理法》实际上就是一个侵权法。
    有人可能会说，征收农民土地以后不是给予补偿了吗？从这点上来说，有一定的道理。但是我们还要进行讨论：补偿的概念是什么？补偿从法律上来说，是对损失的对价，而没有考虑农村的生产和发展问题。补偿的标准是按照土地的原用途进行补偿，这个补偿是不足的，实际上是侵犯了农民的权益。为什么补偿不足？上海社科院有一个调查，得到的结论是：一公顷土地从农民手里征收过来，给的钱大概是三十万到四十五万之间，一亩地最高是三万元钱。到了国家手中拿去一级市场以后会变到二百多万，到了二、三级市场上会变成两千多万，实际上农民拿到的是五十分之一。这就是中国现在的现实。从这个角度来说，农民作为地权的主体其损失是相当大的。
   当然，土地收益不能全归农民，必须是几家来分配。但是，依现在的状况农民显然是受损的。正因为农民受损，所以农民也起来维权。由于社会进步，人们的权利意识在觉醒。根据近五年的统计，由五个农民以上造成一定社会影响的事件，全国大概有七万八千件，其中百分之三十五是农民维权，而农民维权当中百分之七十是因为土地问题。可见，问题的严重性在什么地方。所以，土地问题成为中国今天社会稳定的一个很严重的问题。
    第二，土地问题造成中央政府和地方政府间的恶性竞争。在土地问题上，我分析出中央政策的目标有三个：第一，保护耕地，保障粮食安全；第二，保障农民利益，维护社会稳定；第三，要增加一定的城市建设用地，保障中国经济的稳定增长。中央政府的这三个目标既有一致之处，也有矛盾的地方。比如保障粮食安全是中央目标，不是地方目标，更不是农民的目标；保护农民利益、维护社会稳定，这句话就更难说了，你把农民的利益剥夺了这么多，这是保护农民的利益吗？农民根本不认同这一条。所以，从这个角度上来说，中央的目标是存在问题的。另外，地方的目标有两个：第一，是地方经济增长和政绩的目标。增加了土地的征用，扩大了地方的工业用地，这会增加工业的增长和GDP的增长，也增加了地方官员的政绩。咱们现在是哪个地方的经济增长快，那个地方的官员就升的快。第二，扩大地方的财政收入和增加地方的融资规模。有了土地，可以有土地出让金、土地的税收，而且可以抵押贷款。地方的这两个目标高度一致，增加了土地既可以增加工业用地、增加GDP，又可以扩大财政收入。所以，从目标的可行性来说，地方目标优于中央目标。
    另外，从实现目标的手段来看，中央有三大手段：第一，土地规划；第二，土地指令性计划；第三，土地执法检查。这三个手段都需要地方政府贯彻执行，但贯彻执行需要有三个条件：一是，目标的合理性；二是，中央的权威；三是，地方的忠诚。在计划经济条件之下，由于地方没有独立的利益，地方听命于中央，三个条件基本满足；但是在市场化和分权化的条件之下，地方有了独立的利益，这三个条件基本上都不能满足。地方可以用各种各样的方式来对抗中央，包括谎报军情。所以，从信息这个角度而言，中央根本不知道下面是怎么回事。在这个博弈中，中央只有一家，地方有三十个省市、七十个大中城市、六百六十四个城市、两千多个县、两万多个乡，一家对付这么多主体（都在征地），对付的过来吗？根本就没有办法。而且执法检查是一个偶然事件，而不是一个经常性的事情，只有谁倒霉撞到枪口上，被抓住了，谁倒霉！其他的没有被抓住，那么它得利是一定的。比如郑州的某一个区被抓住了，那它倒霉！但是有多少个没有被抓住的！中央的指令性计划完全是样子。比如浙江，从2000年到2005年每年农转非的土地有五十万亩，但给它的指标是十几年一百万亩。到2004年我家乡西安市，刚开始是十三万亩，可它经占到十七万亩。大家想一想，这个指令性计划还有什么用？由此，中央政府的目标全部落空。为什么？还是那几个目标的关系。地方政府为什么征地？地方政府低价征收过来的土地，可以再低价去招商。据浙江省国土资源局的调查，它所有的开发区开发土地的成本大概是八十块钱一平方米，但是向外商招商的时候，出让的土地均没有超过八十块钱一平方米。所以说，招商实际上是在拼财力。现在土地出让金是政府的一大收入，土地出让金是多少呢？2004全国土地出让金是七千亿，2005年全国土地出让金是一万亿。这是什么概念？改革开放前三十年，中国用“剪刀差”从农民那里拿走了六千亿，现在一年拿走了七千亿、一万亿。而这些七千亿、一万亿占地方预算外收入的百分之六十。另外，土地还有一个更重要的产出是，政府征收完土地以后，建筑业、房地产也就可以发展起来，建筑业、房地产的税收占很多地方政府收入的百分之四十。所以，有人说，地方财政是土地财政，此话不假。中国土地问题的严重就在于一头连着财政，一头连着金融。现在各个地方城市的基础设施发展的很快，钱从哪里来？据一些调查数据给出的概念是：地方的基础设施建设投资百分之十来自财政，百分之三十是土地出让金，另外百分之六十全部都是土地抵押贷款。地方政府通过地方的土地主管机构和开发区管委会，以土地抵押到银行贷款给项目融资。大家想一想，百分之六十是来自于贷款，再加上房地产开发商贷款、房屋的按揭贷款、大学城的贷款，这个问题是什么问题？政府发改委公布房地产价格涨了百分之七点一啊、八点二啊，我说这个不可信，股市价格大家能够看到，这是公开的，房地产价格不是这么回事。我一位同学在大北窑买的房子，去年价格是一万四一平米，今年是两万八一平米，大家想一想，涨了多少？在这种情况下，银行的日子比较好过，这些贷款都可以放贷。但是一旦这个泡沫破裂，房地产价格跌下来，那个时候怎么办？很多人还不起款，房子给你，这时候的房子也卖不上价钱，这就变成不良资产，马上就会面临金融危机。所以，这个前景对于中国来说可能是一个很大的威胁。
围绕着土地我们可以看到，中央和地方的确竞争很激烈，就形成这么一个状况：地方征地，中央管制，地方更多的征地，中央再加强管制，最后导致管制制造管制，造成任何问题都不能有效的解决。而且，围绕着土地，大量的官员贪污腐败，这是我们现在土地问题出现的第二个结果。
    第三，现在的土地政策造成了保护耕地和城市建设用地之间的冲突。我们国家人多地少，所以保护耕地是国策：我们又处在城市高速化建设的过程之中，又需要大量的土地。但是现行的土地政策不能兼顾这两个目标，而且造成严重的冲突。
首先，看看保护耕地。目前的情况下，保护耕地政策的实施有三点都不能够达到目的，为什么呢？一个目的就是现在的土地政策，中央政府可能是有得有失，但是得小于失，地方政府只有得没有失，农民只有失没有得。在这样的政策框架之下，中央政府不可能依靠农民来约束地方政府的行为，所以保护耕地成为一句空话。改革开放初期，我们的耕地大概是二十亿亩耕地，后来下降到十九亿亩，现在下降到十八亿一千万亩。所以温总理着急了，提出来十八亿亩是一个红线，不能再进行突破。但是，温总理这个讲话无异于给开发商一个信息，大家争着赶紧圈地，可能现在这个最低底线早已经突破。现在每年土地有一千万亩在流失，而且最近三十年城区的面积扩大了百分之五十，甚至一些小的县城每年以百分之六的速度在扩大。而中国开发区最多的时候有六千六百一十五个，占地面积三点一五万平方公里，这与现在城市的建城区面积基本相当。
    现在中国城市人均占地面积一百三十三平方米，而国家规定是一百平方米，超过了三十三平方米。如果我们从国际上作一个比较，美国的城市人均占地面积一百三十五到一百五十平方米，但是美国人均的土地面积是中国的十倍，何况人家的城市化水平比我们高的多。欧洲发达国家的人均城市占地面积是八十二平方米，国外城市的容积率是二，我们是零点二。我刚从深圳回来，参观了深圳的城中村，深圳市政府提出要改造城中村，现在还有很多城市提出要消灭城市里面的贫民窟，实际上是把贫民赶出去。深圳的城中村是什么概念呢？深圳最大的城中村住了二十万人，最高的楼是十四层，一般的楼都是七八层，这些楼房之间距离很近，但是深圳市政府为了好看，为了建设现代化的城市，居然要改造。比如这个最大的城中村生活了二十万人，这个城中村里面的地价和房价比较便宜，一室一厅出租的价格大概是几百元钱，它的容积率可能是二十，土地的利用益效率是最高的，而且正因为城中村的存在才使得城市的营商成本那么低。在那个地方，两个人吃一顿饭十五块钱就够了，并且能够吃的很好。我不但下午去了，而且晚上还去了一次，那个里面灯火通明，是一个相当大的生活社区。但是我们的政府居然要消灭，农民自己分享了城市化的收益，怎么就不可以呢？这也是我们问题的要害之处。
    我们可以看到，有些问题还需要进一步讨论，这是对三个主要后果的评价。但是中国的问题也不是这么简单，中国农地非农化的过程不是一个单一的办法，而是有两种办法、两种途径。一种途径就是我们刚才说的－－政府征地，这也是主要途径，它的依据就是《土地管理法》第四十三条第一款，而且这是目前问题最多、矛盾最多、冲突最大的一种办法。另外一个途径是，农民和基层有关土地制度的创新，这些创新都是在地方政府的默许和支持之下。前面我们批评地方政府，但是地方政府的行为也可以理解。中央94年财权上收、四权下放，地方政府要实施一些公益事业，当然要钱，这个钱从哪里来？只好是谁那好拿钱从谁那来拿。土地是很重要的来源，于是就从土地这来了。这些我们可以理解，但是地方政府也做了一些好事，就是对于农民的一些土地创新，地方和中央的态度是不一样的，中央批评以租代征，地方对以租代征是睁一只眼闭一只眼，默许支持，才使得农民和地方的制度创新可能发生。

第三个问题，地方政府和农民的土地制度创新

   下面我讲的问题就是，农民如何进行土地制度的创新。这是在地方政府的默许或者支持之下发生的。为什么地方支持？因为农民的一些创新符合地方的增长目标和政绩目标；而且是在地方政府料不到的情况之下，农民促进了地方经济的发展。所以，符合地方的目标，地方是认可的，由此农民的土地制度创新才能够发展起来。
   我有四个案例，简单介绍一下。在讲这个问题以前，我先做一个简单的概况。我们改革开放三十年以来，中国的工业化和城市化的进程除了原有的国家工业化模式以外，农民有四种模式：一种模式，就是现在的农民工大量的流动、进城，这是劳动迁移型；第二种模式，就是九十年代上半期发展起来的乡镇企业，我把它称之为产业发展模式；第三种模式，就是现在的土地资本化的模式；第四种模式，就是远离城市，通过土地制度创新参与了市场化甚至国际化过程。这四种模式里面，前两种模式是过去发展的，现在还在实施；后面两种模式基本上是九十年代以后发展起来的。这几种模式里面有很多问题需要讨论。比如劳动力迁移型，在现在的制度条件之下形成了大规模的人口流动和小规模的人口迁移，能够进城落户的只是极少数人，这在国外的城市化的进程中间是不曾出现的，造成现在的很多问题，比如社保问题、工资问题、留守儿童问题、进城农民工子女入学问题等等。再比如，乡镇企业的产业发展，曾经发展了一段时间，但是最近几年，乡镇企业要发展，除非有独特的资源或者技术先进、市场前景不错，要不然很多乡镇企业都要破产，再加上环保问题，关闭了一大批乡镇企业。后两种模式是最近发展起来的，我后面讲的四个案例，也基本上是这两种模式。
    第一个案例，是广东南海市土地资本化的模式。南海市由于外商的进入，需要大量的工业厂房和打工者的住房，这个时候，政府的工业化一下子跟不上节奏，农民看到这样一个商机，就把自己的耕地全部盖成办公楼和厂房出租。在南海市某个区有一个统计，大概七千亩土地中，在政府的国土资源局里面登记变成国有土地的只有两千亩，另外五千亩全部都是农民盖成办公楼和厂房出租的。这个出租怎么解决呢？首先一个办法是，村里面搞一个集体组织，然后用集体的股权交换了农民的土地使用权，把土地集中起来，然后再盖工业厂房和办公楼再出租。出租以后收取的租金再向村里面的成员进行分配，这个地方的农民实际上是吃租子。由于这个地方的市场很好，租金收入就很高，再加上出租这个事情自己又不参与管理，每一个人都有自己另外的产业或者工作，所以这种地方，大概有十倍的外来人口，本地人口只占十分之一。当地人非常富有，外地打工者只有一点微薄的工资收入，所以贫富差距非常大。但是，农民确实通过土地制度的创新取得了城市化进程中间土地的增值收入。
    当然，这当中各个村里面的股权设置也不一样，依靠一系列的规章办法都处理得很好。好处就是，农民参与了城市化的过程，分享了城市化的好处。它的问题在于，农民只关心分红，而不关心土地的使用，农民内部虽然可以进行股权继承和转让，但是在社区之外，这个股权的转让就会成为问题。我想这些问题应该进一步研究，找到解决办法，更好地在大范围内流转。但是现在有一个问题解决了：以租代征解决了农地非农化的流转和市场问题。
    第二个案例，山东德州开发区的案例。这是深圳开发研究院刘宪法做的研究，今年五月份邀请我到德州评审这个项目，而且我做了一些实际的考察。这个案例是他们完全在一种合法的情况之下做出的。德州开发区是1992年开始建设，到1998年进入大发展阶段。他们从1992年就开始征地，当时征地补偿的标准是两万六千元钱一亩地，这个补偿肯定是不足的。但是他们在征地的同时，征收十亩土地给农民留下一亩，留的土地都是好地，这不是种庄稼的好地，而是商业最好的用地。另外，由于开发区变成城市了，还进行了村里宅基地的改造，这个地方在改革开发前都进入过农村规划，一家一户，大概大小差不多，最后他们就盖了楼房，把农民的宅基地征收过来，让农民搬到楼房里面住，然后给补偿费用。如果按照征地拆迁条例来补偿的话，农民的建筑都是一百多平方米，给农民的补偿只能买三十多平方米的楼房，这个办法根本行不通。由于他们采取了另外的办法－－按院补偿，这样每一户大概补偿十五万元，然后以成本价把楼房出售给农民，大概一平方米六百八十块钱，十五万元大概可以买楼房两百到三百平方米，这样在动态的补偿过程中补偿足了。现在的结果是，农民都有两套住宅，每套一百多平方米，一套自住，一套出租，这样农民就有了固定的收入。
    还有一个是，征收十亩土地给农民留下一亩，一个村留下的土地就有一定的数量。另外，开发区把征地补偿的费用作为借款留下来，作为开发区基础社会的建设资金，然后把利息付给村里面。到了1998年大发展以后，这个时候开发区替农民招商，为什么很多乡镇企业最后失败？就是因为农民的知识、信息、技术等各个方面的缺陷，不可能选择到适合的项目。这个时候由开发区来引资，引进来一些大的商户，然后由厂家与农民签订合约，商家出设计的图纸、要求和标准，由农民来盖工业厂房。所以，农民在自己土地上面盖起来的工业厂房和开发区盖的厂房没有任何区别。然后农民收租金，沿街的商业用房每平方米租金大概一百二十块钱，农民的商业用房的租金与这个价格差不多。再有就是工业厂房每年租金每平方米六十块钱。这样就把农民土地的产权通过交易的过程，变成农民在城市的物业产权，农民有了永久的物业和永久的收入，解决了农民的保障问题。而且开发区做的也很妙，符合法律的规定，为什么呢？比如它给农民的物业，开始的时候并不让这个物业变成国有产权，让它还是集体的，等物业办起来挣钱了以后，再向政府缴纳土地出让金，把它变成国有产权。按照现在的法律国有产权可以转让、继承、抵押，开发区作出这样一系列的安排，使得这个地方的农民有了城市的物业、有了永久性的保障。现在这个地方不光有这个物业，而且农民没有失业的，所有的人都有自己的工作，这个模式做的相当好。
    第三个案例，上海郊区的昆山市的三种农业合作社，城市郊区、远郊区、山区，三种不同的状况成立土地合作社。最开始也是由于一个支部书记看到上海发展很快，需要大量的工业厂房和办公楼，他就动员了几户农民成立合作社盖办公楼出租。政府认识到这是一个好办法，就大范围的推广，由此带动了远郊区、山区农民的发展。大家可以看一看，论文《中国制度变迁案例研究》，是由你们学校杨瑞龙教授写的，里面就讲到，昆山开发区怎么从一个地方开发区，最后变成国办的开发区。这是非常有意思的事情，这个案例我们暂且不讲了。
第四个案例，辽宁海城东三道村的一个案例。大概2001年，有一个港商在沈阳郊区和一些农民签订了合约，种菜供应香港。但是，到了蔬菜收割季节后，菜价不错，农民全部把菜给卖了，港商最后拿不到蔬菜。港商后来听说东三道这个地方的支部书记讲信誉，而且有能力，于是慕名找到这个村里去。后来，经过一系列的磋商，这个村支部书记与港商签订了合约。这个村支部书记带领村民搞了一个五千亩的蔬菜种植基地，向香港供应西兰花和奶白菜。村支部书记先划定一个五千亩地的区域，然后规定凡是愿意种植蔬菜的农民留下来，不愿意的话他会在另外的地方给你同样大小的土地。最后，他们规定每一亩地给保本收入二百六十块钱，可能当地一亩地平均收入也是二百来块钱，所以大家都愿意种植蔬菜。村里面负责所有的基础设施建设，包括灌溉、肥料等等，并且从深圳聘请了十位种菜的专家，村里面还划出五百亩地作为试验田。然后把这五千亩地承包给十二个又有种菜经验、又懂管理的十二个二老板，由这十二个二老板再到村里面雇用村民种菜。这些人既有一亩地保底收入二百六十元钱，又有劳动的收入，所以这个村里面人均收入是八千六百块钱，而且实现了一个非常有趣的现象：咱们过去公社化集体劳动，他们现在也是集体劳动，居然不再出现“磨洋工”的现象。
    为什么这样？其实是一个原因，就是各方都有退出权，你不愿意雇用我，我可以干别的事情；二老板劳动不好或者管理不好也有辞退的权利。在这种情况之下，因为自身的原因而丢失一个长期合约权利的话是划不来的。所以，二老板和村民一起劳动居然状况非常好，由此农民的收入不断增加，农民也乐意干活。从村里面来说，利益让给农户。不仅如此，还带动了周围一万亩地也种植蔬菜，这个示范效应是非常重要的。这个事情成功了以后，2005年他们又与韩国人签订了一个三千亩地种植辣椒的合约。但是这个时候这个村里面已经没有这么多土地了，他们又从山上开垦出一千多亩地种植辣椒，这样土地还是不够，他们就从周边的地区承包土地，并用同样的办法进行经营。2005年、2006年的收益都不错。我们就可以看出，一个山区收入这么高，而且参与了市场化甚至国际化的过程，说明了农民的土地创新不仅限于城市的郊区。
通过这四个案例我有这么一个感想：农民的这样一些创造，并不违背宪法上关于两种土地公有制的规定，而且为两种土地公有制的实现提供了一个非常好的方式。另外，农民要参与城市化和工业化甚至国际化的过程，只有以集体的方式参加进来，而且是以集体的形式参与土地价格的议价过程才能够取得成功。比如昆山开发区，这个支部书记如果不是以集体的方式参与进来，而是以个人的方式进行土地转让的话，这是一个什么后果？我想当地政府马上就会找他的麻烦。所以，在中国的现实条件之下，恐怕这是唯一一个能够实施自己权利的途径。再有就是，只要我们相信基层和农民的创造，很多困难的问题都可以找到解决的办法。这是我给大家讲的第三个问题，给大家提供一些案例，通过这些案例表现出来中国土地变迁的方向。

第四个问题，对政府政策的完善和法律的健全提出几点建议

    这里面很关键的一条就是，在坚持两种公有制的情况下，怎么落实同地、同价、同权的问题。宪法规定城市的土地是国家的，农村的土地是集体的，这个规定说明了什么？只是说明了这两种土地的地权的主体是不一样的，没有说明这两种土地的权利是不对等的。我们应该理解成宪法规定两种土地的权利是平等的。基于这样的理解，在现实中两种地权又是不平等的，国有土地什么都可以做，集体土地不能转让、建设，这个前权利是受到限制的，怎么办？这里有四点建议：
    一是，坚持宪法。由人大常委做一个宪法的解释，说明“同地同权”的问题，不需要修改法律。这点实施起来非常容易，既没有意识形态上的障碍，也没有具体操作方面的障碍。既然这是一个对策性的建议，就要使得当局没有障碍地去接受它。
    二是，对具体法律条文进行相应的修改。我的报告里面对于《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等有关条文怎么进行修改，大概列出了十几条，其中最重要的一条就是《土地管理法》的第四十三条的第一款。其实也很好办，就是任何单位和个人要进行建设必须使用国有土地和集体土地，加上“集体土地”这四个字问题就解决了，法律上的障碍就消除了。
    三是，这些年来，通过基层创新已经为法理创新做了准备。比如2006年广东省政府通过的《关于集体建设用地流转的规定》，这个规定的就是关于两种公有土地同地、同价、同权，非常明确地提出了以这个为立法原则。而且为了落实这条规定又有一系列的规定，明确了集体建设用地可以出租。但它也有一条限制：集体建设用地现在还不能够建造商品房。这点我们可以理解，因为改革的过程不可能一步到位，但是只要明确了这样一个原则，先解决了工业厂房和办公楼的出租问题，解决了进行流转的问题，第二步的问题马上就会提出来。如果一起来解决的话，可能会造成很多混乱，而不利于问题的解决。
     四是，解决中央和地方的利益分割问题，这涉及到整个土地和财产的税收制度的问题。中国改革最有效的东西不是别的，一个是开放，一个是分灶吃饭的改革。分灶吃饭原来是分担子，因为中央财政亏了，为了让大家分担子，结果变成分利益，激发了地方经济的发展和增加地方收入的积极性，造成了中国今天的经济增长的局面。但同时也带来了地方政府之间的恶性竞争，造成了环境污染等各种各样的问题。但真正要解决这个问题光搞这些指标没有用，必须从制度上变革，让自己约束自己，这才可能解决问题。怎么办呢？关键是采取机制，如何使得地方有固定的收入来源，而不是通过征地去找钱，这才是关键。所以我觉得，一个根本的途径是尽快建立一套有关土地和财产的税收的制度，而且把土地和财产税全部给地方，作为地方的固定收入来源。北大中心去年有一篇文章，设计了关于财产税的一个方案，测算的结果是，如果把这些税收全部都归地方，地方的收入不会比现在减少，把这些税给地方的时候再禁止它征地。道理就在这里，你放开了这一面，然后再关这一面就可以关的住，这是根本的问题。我们如果不解决这个问题，中国现在的状况要改善是不可能的，政府行为不可能端正，市场行为也必然扭曲。其实很多关键的问题从经济上来说，要解决一个成本补偿和利益分担的问题，这个问题解决好了，一系列的问题都能够解决，这个问题不解决，一系列问题都解决不了。所以，在土地问题上也是这个道理，这个办法我也不能具体的来讲了。总之，只要思想正了，这些问题都可以解决。
    我之所以做这样一个报告，不是想一下子从根本上解决土地问题，只是想使现在的土地制度与土地政策解决问题的方向能够矫正过来，一旦向这个方向迈进了，我想很多问题都能够解决，这也是我研究的目的。
    今天的演讲就讲到这里，谢谢大家！（掌声）

主持人：感谢张老师带给我们精彩的报告，相信在座的同学都能够感受到。听了张老师的报告以后有一点感触，就是事实胜于雄辩。在讨论价值判断问题的时候，社会实证分析的方法远胜于逻辑实证分析的方法，这是给我感触最深的一点。

学生提问：如何看待江浙等地从农民那里取得的利益比例低于从工业发展中获得的？
主讲人回答：浙江它土地出让的利益高于西部地区的。土地收入与工业收入密切相联系。
学生提问：针对立法建议中，《土地管理法》第43条第1款“使用国有和集体所有土地”；而土地依二元体制，只有国家和集体所有，您这种提法是否有意义？
主讲人回答：在中国现实语境下是有意义的，削弱了二元体系格局。以后可以删去，但在现语境下需保留。
支持人：本来安排讲座在一个半小时以内，但是张老师讲了一个小时五十分钟，并且张老师还有一些感冒，所以我想今天的讲座就到这里，让我们再一次用热烈的掌声感谢张老师精彩的演讲！（掌声）