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【文摘】王伟|论社会信用法的立法模式选择
日期:21-04-09 来源: 作者:zzs

王伟:中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部教授

一、社会信用法:超越政策主导和地方试验的法治工程

从当前社会信用建设的实践来看,制定社会信用法是超越政策主导和“地方试验”,构建信用立法体系的重大法治工程。其一,社会信用法旨在超越现行“政策推动、行政主导”的信用建设实践,确立社会信用实践的合法性根据。其二,社会信用法旨在统一信用法制,突破 “地方试验”的局限性。目前,部分地方通过制定地方信用立法,开展了信用立法的“地方试验”。制定社会信用法,是将地方信用立法经验凝练上升为国家意志的必由之路。

二、解构社会信用法:信用法律关系与立法模式之辨识

(一)解构社会信用法的起点:信用法律关系

 在我国的相关立法及实践中,信用通常被界定为:具有完全行为能力的自然人、法人和其他组织等信用主体,在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。在这一普遍采用的立法界定中,进一步分解之后会发现它实际上涉及信用法律关系的基本要素,即主体、客体、内容的界定。其中,信用法律关系主体就是信用关系的直接参与者。信用法律关系客体的界定,在本文中被理解为是体现特定主体信用利益的行为。

(二)社会信用法的四类立法模式:基于信用主客体组合的辨识

社会信用法的立法进路可以概括为两种立法方案、四类立法模式:

第一种方案:“分别调整”立法方案。即在信用主体方面应当区分私权利主体和公权力主体,在信用客体方面区分经济信用和公共信用,分别进行立法调整。本文所论述的“小法”模式、“中法”模式属于此种方案。

第二种方案,“整体调整”立法方案。即以当前的四大诚信体系建设为基础,将其整体纳入社会信用法中,确立基本规则体系。本文所论证的“折中”立法模式,属于该类立法模式。此外,还有一种主张全面规定私权利主体信用、公权力主体信用的立法设计,可以将其概括为“大法”模式,类似于较为系统完整的社会信用法典,也属于 “整体调整”立法。

按照信用主体、信用客体的形式与实质结合程度,可以将以上两种立法方案细分为小法、中法、大法、折中法四种立法模式。

1.关于“小法”模式

“小法”模式对信用采狭义界定,强调信用的可量化性,仅仅规制私权利主体履约方面的经济信用,即:经济信用=私权利主体+履约状态。

2.关于“中法”模式

“中法”模式对“信用”采中义界定,认为信用主体是指私权利主体,但客体则包括、履约状、守法状态。因此,信用=私权利主体+履约状态+守法状态。

3.关于“大法”模式

“大法”模式对“信用”采广义界定。在主体上,包括私权利主体和公权力主体;在客体上,包括履约状态和守法状态,即:信用=私权利主体信用+公权力主体信用。由此,社会信用法应当对私权利主体和公权力主体的信用进行全面规定。

4.关于“折中”立法模式

这是取乎于“大法”和“中法”模式之间的一种立法选择。即:重点调整私权利主体的信用问题,对公权力主体的诚信问题主要是基于价值观层面的要求而仅作原则性规定。

三、信用客体范围的界定:公共信用缘何应当纳入社会信用法调整

(一)经济信用:衡量信用状况的经典维度

在市场经济国家和地区,高度制度化、法治化的“信用”这一概念主要是指以经济债权债务关系为核心的信用关系(credit)。在社会信用立法的过程中,将经济信用中形成的重要规则提升到社会信用法中去进行立法规制,形成经济信用的法律规则体系,这是毋庸置疑的。

(二)公共信用:衡量信用状况的新维度

在我国,实践意义上的公共信用是以相关主体遵守法定义务的状态为信用评判的维度,属于不可以货币资金度量的信用。在现代社会,原先属于伦理道德层面的诚信价值观越来越多地进入立法领域,出现了诚信法律化的趋势,上升为民商法、行政法、经济法、诉讼法等诸多法律的基本原则。目前众多的法律法规肯认了遵守法律是衡量相关主体诚信状况的重要维度。基于我国社会信用的法治现实,将守法状态视为信用客体,并运用法治手段加以规制,已经具有了充分的法律正当性。

(三)制定社会信用法是规制“泛信用化”的根本路径

当前,公共信用领域法治缺失问题突出,这是一个不争的事实,集中反映在人们所诟病的所谓“泛信用化”问题。加快社会信用立法,是解决当前“泛信用化”问题的根本路径。我们应当首先厘清社会信用法与一般法的法律分工。基本法治逻辑应当是:社会信用法规定失信惩戒的法治原则和规则,而一般法则根据社会信用法的要求明确特定范围的违法行为可以适用信用惩戒。

1.失信惩戒是法律进行二次调整的结果,须以一般法的调整为基础

失信惩戒的运用实际上取决于一般法的调整结果。一般法需要对是否构成违约或违法进行认定,可谓是一次调整;而社会信用法对那些需要纳入信用管理或信用惩戒的行为进行规制,并产生信用法上的法律后果,可谓是二次调整,但二次调整不能简单等同于二次处罚。

2.社会信用法为失信惩戒提供立法指引,一般法设定失信惩戒措施应符合社会信用法

社会信用法应当明确相应的法治原则和法律规则,从而为失信惩戒机制提供合法性根据。

其一,失信惩戒法定原则。社会信用法必须遵循“惩戒法定”的法治原则,包括惩戒标准法定、惩戒措施法定等,为其他立法设定惩戒措施提供法律根据。

其二,过罚相当原则。在遵循合理性、关联性等法治要求的基础上,按照违法行为的严重程度,匹配相应的失信惩戒手段,使违法行为的严重性与失信惩戒措施的严厉性相匹配,确立公平合理的失信惩戒机制。

其三,责任自负原则。有关机关和组织不得对与失信行为人存在股权关系、控制关系和亲属关系的独立民事主体进行连带惩戒,但法律、法规另有规定的除外。 

四、信用主体范围的界定:公权力主体信用问题纳入立法的正当性

(一)诚信价值观对公私主体的内在一致性要求

诚信是社会主义核心价值观的重要内容,具有公私一体遵循的观念基础。关于公权力主体信用建设的理念、原则和基本规则,应当由社会信用法进行规定,真正将诚信价值观融入法律体系,从而向社会传递这种公私一体的诚信价值观。

(二)公权力的管理已经实质性渗透到社会信用领域

从社会信用建设的实践来看,政府与市场、官与民的关系已经呈现出融合的趋势,集中体现为:

首先,信用问题并非仅仅依靠私法就可以解决。当前,信用已经超越了交易主体之间狭窄的民商事信用,形成了整个社会运行所必需的机制,天然地需要外部的监督和监管。

其次,信用信息具有公私交融的特点。用于判断信用主体信用状况的信用信息,不仅包括市场信用信息,也包括公共信用信息。从域外情况来看,对信用信息的管理并非公私截然分开,公私融合的特征非常显著。我国有必要将两类信息纳入同一部立法中进行法律调整。

(三)“对事调整”综合立法的发展趋势

在现代社会,立法者更多采用的是实用主义的立法技术。不拘泥于公私主体观念的绝对区分,而在立法形式上进行公私融合、“对事调整”,已经是时代的发展潮流。

在立法层面,“对事调整”的综合性立法大量存在。例如:我国在商业银行法、证券法、证券投资基金法、保险法等领域,都采取了将合同法律制度与监管法律制度合并立法的模式,在同一部金融法中,既有调整金融交易关系的私法规范,也有调整监管关系的公法规范,既包括金融交易的私法主体,也包括金融监管的公法主体,体现的是对诸类“金融之事”(银行之事、证券之事、保险之事等)的整体法律调整。“对事调整”综合性立法通过综合立法兼容私权利主体和公权力主体以及公法性质的条款和私法性质的条款,这为制定公私融合的社会信用法提供了现实基础。 

五、立法方案选择的“立”与“破”

(一)本文选择的立法方案:适度整体化“折中”立法模式

基于当前诚信价值观的公私一体要求以及当前社会信用建设的现实实践,整体立法是比较理想的一种立法模式。整体立法方案可以概括为“大法”和“折中法”两类立法模式。其中,在学理层面提出的社会信用法“大法”模式,尚不具备丰富的法治实践基础,更多还是一种学术理想,缺乏转变为现实立法的必要条件。笔者建议,未来的社会信用法应当将适度整体化的“折中”立法模式作为优先考虑的方案,并重点形成如下立法规制思路:

1.针对信用客体进行规制的立法进路

形成类型化的立法规制逻辑。社会信用法在形式上可以同时包容经济信用和公共信用两类制度,在立法结构上可以按照“整体立法、分章规制”的思路,在社会信用法中分设“经济信用制度”“公共信用制度”两章,从而体现两类制度各自的运行逻辑和法治要求。

确立信用信息传递和利用的基础性地位。社会信用法应当以信用信息规制为切入点,以促进信用信息的传递和利用为重点,形成信用信息采集、归集、共享、披露(公开或查询)等重要规则体系。

对公共信用制度中的失信惩戒机制进行重点规制。与失信惩戒措施前后相续的信用修复机制,旨在为受到失信惩戒的行为人提供重塑信用的机会。构建公平合理的信用修复机制,也同样是立法的重点。

2.针对信用主体进行规制的立法进路

社会信用法对公权力主体信用问题进行法律调整,其基本定位是:其一,对公权力主体诚信价值观进行宣示性、原则性规定,阐明公权力主体诚实守信的基本法律价值观。其二,在此基础上构建政务诚信和司法公信的基础性制度框架,包括信用信息传递机制、失信惩戒机制、信用评价和监督机制等。笔者的基本设想是,在社会信用法中专设“政务诚信与司法公信”一章,对公权力主体的信用建设进行规则配置,使之成为调整公权力主体信用问题的顶层法律依据。

(二)分别立法模式的缺陷与不足评析

1.对“中法”模式的评析

从社会信用立法的发展方向来看,“中法”模式的主要缺陷在于不能很好地反映实践发展和现实需要。主要原因在于:其一,价值引领的局限性,难以直接体现我们当前所倡导的公私一体的整体诚信观。其二,公私融合关系被生硬分解不适应现实需要。

2. 对“小法”模式的评析

 “小法”模式主张在立法中切割开信用的两个衡量维度,甚至将信用等同于狭义上的金融或经济信用,不符合我国社会信用建设实践和信用立法趋势,将导致社会信用立法的高度“碎片化”。诚然,作为具有高度技术化、制度化、法治化特征的金融征信等经济信用制度,其立法应当继续做优做强。然而,如果试图完全撇开现行社会信用实践固化下来的制度格局,以狭义的经济信用立法代替社会信用立法,则既不能反映我国社会信用建设的实践变迁与立法要求,更无法体现诚信价值观的引领要求。


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