摘要(Abstract)：
在当下的司法改革中,省统管地方法院财政已成为重要方向。毫无疑义,充分、有效的财政支持是法院正常运作的物质基础。长期以来,受到国家财政能力和财政结构、中央对地方司法工作的认识和定位的影响,中国基层法院的财政收入在经费来源上呈现以同级财政负担为主的地方性色彩;在收入性质上,从社会主体直接汲取的诉讼费、罚没收入等预算外收入成为法院经费的组成部分;在财政保障水平上,曾长期呈现一种保基本、保运转的吃饭型状态;在财政保障体制上,地方党政机构对基层法院的经费预算和支出具有控制权。尽管这些长期存在的结构性特征有其必然性和现实合理性,但对司法公正高效、法制统一目标实现带来的弊端不可忽视。有鉴于此,当下正在进行的司法改革应当以实现法院财政的充分化、非外部化为基本目标,关照和解决这些实践问题。
关键词(KeyWords)： 基层法院;财政制度;实证研究;司法改革
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基金项目(Foundation): 国家2011协同创新计划“司法文明协同创新中心”的研究成果
作者(Author): 左卫民;
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参考文献(References)：
- 1参见史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦:《权利的成本:为什么自由依赖于税》,毕竞悦译,北京大学出版社2004年版,第28页。
- 2无论从法院组织数量、法官人数还是从实际办案数量看,基层法院都是我国法院体系最为重要的构成部分。西部法院尤其是西部基层法院对于财政问题的反应最为敏感。
- 3C县地处西部大省S省北缘,是国家扶贫工作重点县,也是曾经建立过苏维埃政权的革命老区县。2013年全县公共财政收入总量为324058万元。其中,地方公共财政收入32612万元,上级补助285644万元,转贷地方政府债券收入5700万元,动用上年结余102万元。2013年全县公共财政支出总量为324058万元。其中,公共财政支出320304万元,上解支出463万元,债券还本支出3290万元,调出资金1万元。C县法院成立于1951年3月1日。近年来,C县法院每年审结的各类案件都在4000件以上,结案率、调解率、发改率、信访率均名列全市法院前列。
- 4关于1958年确立由同级财政负担基层法院财政保障体制的介绍,参见邓子基、唐文倩:《从新中国60年财政体制变迁看分税制财政管理体制的完善》,载《东南学术》2011年第5期。
- 51986-1993年,上级财政开始逐步对法院的基础设施建设提供一定的保障。1994-1998年,上级财政开始逐步建立起对基层法院的业务经费补助制度。
- 6参见湖北省高级人民法院课题组:《改革与完善人民法院经费保障体制的调研报告》,载《人民司法》2009年第9期需要说明的是,由于该表并未将中央财政补款在3个层级法院的分配情况分列,并在基层法院栏中显示,因此同级财政拨款在基层法院经费收入的实际比例并没有数字显示的高。
- 7参见唐虎梅、郭丰:《2009年度全国法院经费分析报告》,载《人民司法》2010年第17期。
- 82006年,新的《中央政法补助专款管理办法》(财行[2006]277号)出台,该规定废止。
- 92007年度中央财政用于地方检察院的补助专款达到92430万元。当然,这一时期中央财政承担的司法经费(包括公、检、法、司)占全国司法经费的比例极低,约占5%左右。参见陈永生:《司法经费与司法公正》,载《中外法学》2009年第3期。
- 参见陈永辉:《中央财政建立人民法院办案补助专款制度》,载《人民法院报》2007年9月20日第1版。
- 参见钱贤良:《32.6%、332.9亿2009年政法经费中央财政投入将呈惊人增长》,载《渭南日报》2009年3月11日第B1版。
- 参见唐虎梅、郭丰、李军:《全国法院经费保障体制改革情况调研报告》,载《人民司法》2011年第17期。
- 前引7,唐虎梅、郭丰文。
- 需要指出的是,中国法院财政机制除了具有区域差异性之外,还存在层级差异性的特点,即基层法院、中级法院和高级法院的财政经费收入状况具有明显差异。以2007年湖北三级法院的经费情况为例,总体经费上,高级法院为9217.17万元,中级法院为34819.52,基层法院为95124.24万元;从人均经费来看,高级法院为23.94万元,中级法院为15万元,基层法院则为8.3万元。显然,通过比较法院人均经费数额这一标准可以发现,高级法院的财政状况较为丰裕,中级法院次之,基层法院的财政状况最不容乐观。高级法院、中级法院与基层法院之间的财政状况差异巨大且区别明显,差别可以达到2-3倍。参见前引6,湖北省高级人民法院课题组文。
- 参见前引9,陈永生文。
- 参见薛江武、张勇玲:《法院经费保障问题的分析与思考》,载《人民司法》2001年第8期;前引6,湖北省高级人民法院课题组文。
- 地方财政能力主要是指地方政府依托公共权力筹集财力,为满足本辖区内广大居民的公共需要、提供公共产品与公共服务的能力。地方财政能力差异的形成,既有经济原因也有制度原因。参见陶勇:《政府间财力分配与中国地方财政能力的差异》,载《税务研究》2010年第4期。
- 参见朱伯铭:《如何认识“吃饭财政”》,载《财政研究》1999年第3期。
- 需要说明的是,这一时期,我国法院的财政支出特征与国家同一时期的整体财政支出特征呈现相反态势,我国财政的整体支出呈现建设型财政,资本性支出占财政支出的绝对比重。参见叶振鹏、赵云旗:《新中国60年财政转型之研究》,载《中国经济史研究》20009年第3期;赵云旗:《新中国60年国家财政收支变化》,载《当代中国史研究》2009年第5期。
- 根据C县法院建国以来的会计报表,基层法院的公用类经费支出主要分为四类:“公务经费”、“业务经费”、“修缮经费”和“设备购置经费”,由于实践中公务费和业务费的具体支出无法完全区分也未作明确区分,2003年以后公务费和业务费不再单独核算,而是被统一归并为“公用费”。因此,此处公用类经费实际上包括日常运行公用经费。
- 前引6,湖北省高级人民法院课题组文。需要说明的是,由于该表并未将中央财政补款在3个层级法院的分配情况分列,并在基层法院栏中显示,因此同级财政拨款在基层法院经费收入的实际比例并没有数字显示的高。
- 前引7,唐虎梅、郭丰文。
- 事实上,这些做法并非C县法院独有,在全国基层法院可能是一个普遍现象。参见迟柏春:《关于部分法院经费来源情况的调查报告》,载《法律适用》1993年第9期。
- 参见C法(1993)13号《C县人民法院关于贯彻落实全国、全省法院工作会议的意见》。
- 参见1995年C县人民法院《关于清理小金库基金和预算外资金的自查报告》
- 参见前引16,薛江武、张勇玲文;廖永安等著:《诉讼费用研究》,中国政法大学出版社2006年版,第163、207-211页。
- 参见刘晓鹏:《法院经费保障重大改革,推动实现收支彻底脱钩法院办案缺钱中央财政专款补助今年确定的30亿元将于近期下拨地方》,载《人民日报》2007年9月20日第10版。
- 参见唐虎梅、李学升、杨阳、郭丰:《人民法院经费保障体制改革情况调研报告》,载《人民司法》2013年第21期。
- 参见李克难:《“案款提留”:一个不能说的秘密》,载《凤凰周刊》2014年第6期。
- 事实上,即使是在司法独立预算体制中,法院系统或个体法院的司法预算,都会受到作为立法部门、行政部门或上级法院或强或弱的外部控制。参见苏永钦:《司法改革的再改革》,月旦出版社股份有限公司1998年版,第383-393页。
- 参见於莉:《省会城市预算过程的政治:基于中国三个省会城市的研究》,中央编译出版社2010年版,第42-54页。
- 对C县某部门一位正科级领导的访谈。
- 参见陈抗、Arye L.Hillman、顾清扬:《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》,载《经济学(季刊)》2002年第4期。
- 数据来源《中国统计年鉴2011》。
- 孙德超:《中国的财政分权、政治集权与经济增长——以地方预算外资金的膨胀为例》,载《社会科学》2011年第4期。
- 数据来源:《中国统计年鉴2011》。
- 参见陈志勇、陈莉莉:《财政体制变迁、“土地财政”与产业结构调整》,载《财政研究》2011年第11期。
- 参见郑永年:《中国的“行为联邦”:中央—地方关系的变革与动力》,东方出版社2013年版,第35页。
- 张光:《功能性联邦主义的中国型态及其代价》,载《公共行政评论》2013年第5期。
- 参见王亚新:《社会变革中的民事诉讼》,中国法制出版社2001年版,第181页。
- 参见王亚新:《司法成本与司法效率——中国法院的财政保障与法官激励》,载《法学家》2010年第4期。
- 参见苏力:《农村基层法院的纠纷解决与规则之治》,载《北大法律评论》1999年第1期。
- 参见周永坤:《司法的地方化、行政化、规范化——论司法改革的整体规范化理路》,载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2014年第6期。
- 参见刘会生:《人民法院管理体制改革的几点思考》,载《法学研究》2002年第3期;谭世贵、梁三利:《构建自治型司法管理体制的思考》,载《北方法学》2009年第3期。
- 参见何勇:《他们为什么不愿当法官》,载《人民日报》2014年8月6日第14版。
- 参见沈念祖:《流失的年轻法官》,载经济观察网:http://www.eeo.com.cn/2014/0222/256512.shtml,最后访问时间:2014年7月12日。
- 参见许前飞:《工作强度大工资待遇低造成基层法官大量流失》,载中国网:http://news.china.com.cn/2014lianghui/2014-03/10/content_31740244.htm,最后访问时间:2014年7月12日。
- 比如广东省公布的司法体制改革试点方案便有此规定。参见邓新建:《广东公布司法体制改革试点方案》,载《法治日报》2014年11月28日第001版。
- 参见白琥:《中国改革开啃司法硬骨头“去地方化”保司法公正》,载中国新闻网:http://www.chinanews.com/gn/2014/06-19/6296016.shtml,最后访问时间:2014年7月15日。
