摘要(Abstract)：
本文以英国的"非正式规则"为参照系,结合我国实践和理论,逐一分析了指南、手册和裁量基准的效力、公开、制定主体和程序问题。指出它们对内因行政科层制而具有拘束力,对外呈现多样化的效力形态,应运用合法预期、"直接的权力因素检查"和相关考虑等理论,对其内容和条文逐个分析判断。它们提供了有益的裁量建构,只有公之于众,才能有效规范自由裁量。可以引入类似立法的程序予以控制,但要适度克制,避免其丧失灵活性。
关键词(KeyWords)： 指南、手册和裁量基准;效力;程序;规范性文件
Abstract:
Keywords:
基金项目(Foundation): 笔者主持的国家社科基金重点项目“监督与规范行政权力的主要路径和重点领域”(项目批准号10AZD023)的阶段性成果
作者(Author): 余凌云;
Email:
参考文献(References)：
- [1]Cf.Robert Baldwin&John Houghton,“Circular Arguments:The Status and Legitimacy of Administrative Rules”(1986)Public Law239,268.
- [2]K.C.Davis就指出,规则的制定将使行政过程向公众敞开,并获得更加公正、一致的决定。Cf.Carol Harlow&Richard Rawlings,Lawand Administration,Cambridge University Press,2009,p.201.
- [3]另外三个是规章(regulation)、规则适用(rule application)和规则解释(rule interpretation)。Cf.Carol Harlow&Richard Rawlings,op.Cit.,p.190.
- [4]Cf.Robert Baldwin&John Houghton,“Circular Arguments:The Status and Legitimacy of Administrative Rules”(1986)Public Law239.
- [5]Cf.Gabriele Ganz,Quasi-Legislation:Recent Developments in Secondary Legislation,London.Sweet&Maxwell,1987,p.12.
- [6]Cf.Carol Harlow&Richard Rawlings,op.Cit.,p.202.
- 笔者曾参加国务院法制办协调司组织的“《关于规范行政裁量权工作的指导意见》”论证(2010年2月26日)、国家税务总局“规范税务行政裁量权、依法行政与依法治税的关系”研讨(2011年9月6日)。本文也引介一些会上的论争。
- 叶必丰教授曾说过:“行政规范对不特定公众和所属行政机关及其工作人员的这种拘束力,几乎并不存在争议,而且也是有相应法律依据的。”参见叶必丰:《行政规范法律地位的制度论证》,载《中国法学》2003年第5期。但是,刘松山教授略有质疑,认为,“普遍约束力”不完全是强制意义上的,只是规范意义上的,并批评这种表述是不很恰当的。参见刘松山:《违法行政规范性文件之责任研究》,中国民主法制出版社2007年版,第18-19页。
- 沈岿:《解析行政规则对司法的约束力》,载《中外法学》2006年第2期。
- 何海波:《形式法治批判》,载罗豪才主编:《行政法论丛》第6卷,法律出版社2003年版。
- 朱芒:《论行政规定的性质》,载《中国法学》2003年第1期。
- 13前引[9],叶必丰文。
- 参见郑全新、于莉:《论行政法规、规章以外的行政规范性文件——由“王凯锋事件”引起的思考》,载《行政法学研究》2003年第2期。
- Cf.Robert Baldwin&John Houghton,“Circular Arguments:The Status and Legitimacy of Administrative Rules”(1986)Public Law243.
- 在欧共体,这些指南、手册、实践规程等虽然在技术上不具有拘束力,但通常都要公开,并基于上层压力而多得到执行,有时,欧洲法院或者成员国法院也对其作出解释。Cf.Carol Harlow&Richard Rawlings,op.Cit.,pp.199-200.
- 该案的详情,参见余凌云:《英国行政法上合法预期的起源与发展》,载《环球法律评论》2011年第4期。
- Cf.Gabriele Ganz,op.Cit.,p.15.
- Cf.H.W.R.Wade&C.F.Frosyth,Administrative Law,Oxford University Press,2004,p.217.
- Cf.Robert Baldwin&John Houghton,“Circular Arguments:The Status and Legitimacy of Administrative Rules”(1986)Public Law250.
- Cf.H.W.R.Wade&C.F.Frosyth,op.Cit.,p.325.
- Cf.Gabriele Ganz,op.Cit.,p.48.
- 参见余凌云:《行政法上合法预期之保护》,载《中国社会科学》2003年第3期;前引18,余凌云文。
- 叶必丰教授也曾发现,“行政规范对不特定公众的强制拘束力是通过具体行政行为来实现的,对所属行政机关及其工作人员的强制性拘束力,也并非源于行政规范本身,而源于下级服从上级原则和首长负责制。”参见前引[9],叶必丰文。在笔者看来,叶必丰教授对内部拘束力的解释是精当的,但忽视了执法考评。他对外部拘束力的解释,实际上已发生了移位,没有解释透彻。
- 关于规范性文件的识别标准,参见袁勇:《行政规范性文件的鉴别标准——以备案审查为中心》,载《政治与法律》2010年第8期。
- 参见朱芒:《论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位》,载朱芒:《功能视角中的行政法》,北京大学出版社2004年版,第42-44页。
- 27参见前引26,第52-53页。
- 28参见前引26。
- 29参见前引26,第53页。
- Cf.Carol Harlow&Richard Rawlings,op.Cit.,p.205.
- 《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]96号)。
- 参见叶必丰:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社2007年版,第89-92页。
- Cf.Robert Baldwin & John Houghton,“Circular Arguments:The Status and Legitimacy of Administrative Rules”(1986)Public Law268,275.Cf.Gabriele Ganz,op.Cit.,p.41.
- Cf.Robert Baldwin & John Houghton,“Circular Arguments:The Status and Legitimacy of Administrative Rules”(1986)Public Law275.
- Cf.H.W.R.Wade&C.F.Frosyth,op.Cit.,p.326.
- 比如,供检控小组、警察、检察官使用的《检控小组指导手册》(the Prosecution Team Manual of Guidance),是公开的,公众可以在内政部网站上查阅,但该手册的内容却没有事先征求公众的意见。又比如,英国健康与安全机构(the Health and Safety Executive)在其网站上公布内部操作性指示与指导意见(internal operational instructions and guidance),用于执行其至关重要的、包括检查、调查、许可和执行等在内的操作工作,这些指南,其工作人员可以得到并能够执行,对相对人也多少有着进行解释的作用。Cf.Carol Harlow&Richard Rawlings,op.Cit.,p.192,194.
- Cf.Robert Baldwin&John Houghton,“Circular Arguments:The Status and Legitimacy of Administrative Rules”(1986)Public Law277.
- 英国人也曾感叹,以前因没有信息自由法(the Freedom of Information Act),那些“非正式规则”无法让公众获知。获取这些指南,也不能成为公民的一种权利。Cf.Gabriele Ganz,op.Cit.,p.40.
- “我国将统一规制行政裁量权适用规则权收归省部级不按裁量基准行使行政裁量权属违法”,http://news.sohu.com/20091020/n267537610.shtml,访问时间:2012年1月21日。
- Cf.Robert Baldwin&John Houghton,“Circular Arguments:The Status and Legitimacy of Administrative Rules”(1986)Public Law273.
- Cf.Robert Baldwin&John Houghton,“Circular Arguments:The Status and Legitimacy of Administrative Rules”(1986)Public Law273274.
- Cf.Gabriele Ganz,op.Cit.,pp.105-106.
- Cf.Robert Baldwin&John Houghton,“Circular Arguments:The Status and Legitimacy of Administrative Rules”(1986)Public Law280.
- 据统计,至今我国已有20个省级行政区、1个省会城市共22件地方性法规,以及31个省级行政区共72件地方政府规章,对本行政区域内的规范性文件制定程序进行规范。引自沈岿教授主持的《行政规范性文件合法性保障机制课题研究报告》(北京市政府法制办委托项目,2011年结项)。
- Cf.Gabriele Ganz,op.Cit.,p.96.
