摘要(Abstract)：
法律调整是实施国有资本经营预算面临的重要课题。数量依然庞大的经营性国有资产、正在深入进行的国有资产管理体制改革、财政体制的公共化改革趋势等三个方面的因素,构成了当今中国国有资本经营预算的生存环境,并对其法律调整产生重要影响:在现行财政预算管理体制以及国有资产管理体制下,国有资本经营预算关系表现出不同于传统预算关系的特殊状态,由此产生对法律调整的特殊需求,并决定着国有资本经营预算法律制度构建的方向。
关键词(KeyWords)： 国有资本经营预算;生存环境;法律调整
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作者(Author): 徐晓松;
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参考文献(References)：
- [1]在2008年《企业国有资产法》颁布之前,国务院颁布了《关于试行国有资本经营预算的意见》,其后,财政部和国资委又联合或单独发布了一系列配套规定,主要有2007年财政部《中央国有资本经营预算编报试行办法》、财政部和国资委《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》、2008年国资委《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法(试行)》等。但结合我国预算管理的实际,笔者认为上述试点规范存在的主要问题是:对国有企业上缴利润比例的规定不够科学合理、没有针对国有资本经营预算支出的特殊性采用科学的预算编制方式、对不同预算之间的衔接缺乏程序性规定、对国有资产监督管理机构预算职责的规定不够明确、不够重视人大对预算的监督等。
- [2]2008年《中华人民共和国企业国有资产法》在仅以五个条款对国有资本经营预算编制、审批、各级财政部门与履行出资人职责的机构预算职责划分等问题做出规定的同时,授权国务院制定具体管理办法和实施步骤。
- [4]1995年《中华人民共和国预算法实施条例》第20条规定,各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。在2008年《中华人民共和国企业国有资产法》中,“国有资产预算”正式改称“国有资本经营预算”。
- [5]代表性论著有文宗瑜、刘微:《国有资本经营预算管理》,经济科学出版社2007年版,第1页;焦建国:《国有资本预算与国有资产管理体制改革——国有资本预算到底要解决什么问题》,载《经济与管理研究》2005年第8期;陈怀海:《国有资本经营预算:国有企业产权改革的财政约束》,载《当代经济研究》2005年第5期;赵复元:《建立国有资本经营预算制度的综述》(http://www.crifs.org.cn2005n年5月17日);周绍朋:《建立国有资产出资人与国有资本预算制度》,载《光明日报》2006年12月25日等。
- [6]早在1995年,我国《预算法实施条例》第20条就规定各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。但直至2007年9月7日国务院颁布《国有资本经营预算试点暂行办法》之前,除少数地方试点之外,我国的政府预算一直采用单式预算编制。
- [7]1927年,丹麦把政府预算按经济性质划分为普通预算(有学者也称普遍预算、一般预算)和资本预算(有学者也称投资预算)两个部分,从而在世界范围内开创了复式预算制度的先河,其中用于固定资本的支出,有投资的性质,不论其能否获利,都列入资本预算中,公营事业或公共支出不能自行补偿的部分,学校、医院的建筑等支出也列入资本预算。用遗产税、借款以及普通预算中转来的偿债基金或折旧基金之类的收入应付资本预算的支出。普通预算则把政府的经济性费用列入支出,以租税为其收入的来源。参见门慧英:《复式预算理论与实践》,中国财政经济出版社1996年版,第15-16页;马蔡琛编著:《政府预算》,东北财经大学出版社2007年版,第135页。
- [8]美国于1933年开始实行复式预算制度;瑞典于1938年开始实行复式预算制度;印度为了适应财政赤字逐年增加的形势,于1946-1947年度采用了资本预算(又称建设预算)。其后,英、法、日、德等国先后实行复式预算制度。英国在20世纪60年代后期修改其传统的“线上”和“线下”的预算划分,把预算分为统一国库基金预算和国家借贷基金预算,前者相当于经常预算,后者相当于资本预算;而法国的复式预算制度是将政府预算分为经常性业务(无偿性收支)和临时性业务(有偿性收支)两部分;日本的中央政府预算由一般会计预算、特别会计预算、政府关联机构预算和财政投融资预算组成;德国在预算组成方式上实行复式预算,将政府预算分为经常预算、资本预算和债务预算。参见姜维壮:《比较财政管理学》中国财政经济出版社2000年版,第331-332页;吴德明:《资本主义国家预算制度》,中国财政经济出版社1993年版,第259-263页;全国人大常委会预算工作委员会办公室:《预算审查监督》,中国民主法制出版社2000年版,第312页;樊继达:《美、法、德三国公共预算管理及启示》,载《哈尔滨市委党校学报》2005年第9期;马蔡琛编著:《政府预算》,东北财经大学出版社2007年版,第135-137页。
- [9]马蔡琛编著:《政府预算》,东北财经大学出版社2007年版第135页。
- 10扬志勇、杨之刚:《中国财政制度改革30年》,格致出版社、上海人民出版社2008年版第7-8页。
- 11详见2008年《中华人民共和国企业国有资产法》及2003年国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》。
- 13学界研究认为,公共财政是我国财政转型的目标定位,尽管并不存在统一的国际标准,但公共财政或财政公共性的程度可以通过财政收支规模和财政职能的状况进行衡量。参见刘剑文、郭维真:《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》,载《财贸研究》2007年第2期。但正如笔者在前文所言,如果从广义上看,政府的资本性支出也具有公共财政的性质,因此目前学界所言公共财政或财政的公共性实际上是在狭义上使用公共财政的概念。
- 141991年国务院颁布的《国家预算管理条例》规定从1992年起中央预算及部分省级预算按“经常性预算”和“建设性预算”编制。
- 15所谓“双元财政”是叶振鹏和张馨在复式预算改革学术研究中提出的观点。该观点以西方财政理论为基础,认为在政府活动仍不能脱离营利性的情况下,应将政府财政区分为非营利性与营利性两个相对独立的部分,前者为公共财政,活动于市场失灵领域,后者为国有资本财政,活动于市场有效领域,分别形成公共预算与国有资本预算。详见袁星侯:《复式预算制度改革主张评析》,载《经济学家》2002年第6期。
- 16刘剑文、郭维真:《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》,载《财贸研究》2007年第2期。
- 17参见《企业国有资产法》第59条、《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》第2条。
- 18根据《企业国有资产法》第11条的规定,中央和地方政府的国有资产监管机构或经政府授权的其他部门或机构统称“履行出资人职责的机构”。
- 19根据《企业国有资产法》第59条的规定,从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清算收入以及其他国有资本收入应当编制国有资本经营预算。
- 20《企业国有资产法》对国有资本经营预算支出范围未做规定。根据国务院《试行意见》第二之(四)规定,国有资本经营预算的支出主要包括:资本性支出(根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求,以及国家战略、安全等需要,安排的资本性支出)、费用性支出(用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出)以及其他支出。上述具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务,统筹安排确定。必要时可部分用于社会保障等项支出。
- 21马蔡琛在其《政府预算》中分析了预算资金供给中的寻租行为。笔者认为,在国有资本经营预算管理中也可能存在寻租行为。参见马蔡琛:《政府预算》,东北财经大学出版社2007年版,第93-99页。
- 22笔者在《论国资委与国有独资公司董事会的关系》(载《月旦财经法杂志》2006年第2期)一文中曾对这一观点做过详细论证。
- 23本文援引的这一观点为世界银行北京代表处高级企业重组专家张春霖于2008年2月24日在天则经济研究所与百度财经主办“国企利润、产权制度与公共利益高层论坛”的主题发言:“国有企业分红的三个政策问题”。文章来源:2008年2月26日,百度财经。
- 25有研究提出应当在政府层次建立更具有权威性的机构(如国务院预算委员会)作为行政层面的预算决策机构。详见朱大旗:《论修订预算法的若干具体问题》,载《安徽大学法律评论》2005年6月,第5卷第1期(总第8期);刘剑文、郭维真:《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》,载《财贸研究》2007年第2期。
