《中国法学》文摘·2018年第6期

《中国法学》文章摘要

文章标题：“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究

作者信息：汪世荣

文章摘要：

基层社会治理的具体内容千头万绪，首先需要明确治理逻辑，并实现重点突破。确立“契约化治理”逻辑思路，调动多元社会力量参与，发挥国家、政府、社会、个人多元主体的积极性，形成多元主体治理的合力，必须重视制度供给。“契约化治理”是协商型治理内涵的体现，诸暨市提出“党政领导，综治协调，公众参与，社会协同，法治保障”的基层社会治理方式，突出了法治的重要性。“枫桥经验”重视制度供给，发挥社会规范的作用，通过村规民约（社区公约）建设，保障公民直接行使民主权利，参与社会事务的决策、管理和监督，其体现的基本精神和蕴含的价值，对基层社会治理具有普遍的指导意义。

一、基层社会治理制度供给的研究综述

基层社会治理是整个社会治理的核心，对之进行研究，实证方法具有独特的优势。基层社会治理现代化的重要推动方式是建立并完善“契约化治理”理念。所谓“契约化治理”指以一定区域（基层村、居）为单元，以平等、意志自由为条件，通过社区居民广泛参与，民主协商，充分沟通，建立以村规民约（社区公约）为主体的社会规范，并遵循法治原则，依循公开程序，贯穿直接民主形式，自治、法治和德治结合，由此形成的治理方式。契约化治理不仅是崭新的社会治理方式，而且是制度化的基层社会治理方式。

“契约化”并不强调契约的形式，而是强调蕴含于契约中的实质即通过谈判达成合意，有学者将之称为“契约制”，并进而提出了行政分权类型的“契约制模式”和“等级制模式”。学者运用契约制模式观察央地关系、国有企业治理，提出了许多有针对性、创新性的意见和建议。同样，契约化治理理念应用于基层社会治理，强调了治理中的多元主体充分参与、平等协商和相互尊重，对推动基层群众自治制度的实施意义深远。

村规民约作为成文的社会规范，经过民主讨论、村民大会决议得以实施，涵盖了村内自治事项的重要方面，是基层社会治理的主要依据，成为了社会规范的主体。为基层社会治理提供丰富的制度资源，是基层社会治理实践提出的客观要求。围绕基层社会治理进行的制度供给设计和改革，为法治理论、制度建设和法治文化提出了巨大的挑战。

二、完善中央立法、地方立法和社会规范的三层治理制度体系

传统的立法学只将范围限定在中央和地方立法两个领域，形成了“一元多层”立法体制。“社会治理”代替“社会管理”，是执政方式的一次飞跃，首当其冲需要更新立法理念，实现中央立法、地方立法、社会规范的三层治理制度体系构建。为基层社会治理提供丰富的制度资源，已经刻不容缓。

（一）设定中央立法和地方立法各自合理的调整空间

从宏观上设计中央立法、地方立法和社会规范各自的调整领域，必须创新立法文化，一方面真正将立法作为公众民主参与社会治理的渠道，另一方面提升制度资源的公信力，大力提高立法质量，推动国家治理现代化进程。国家立法应当围绕社会治理的顶层设计，着重解决全局性、整体性的“国家事项”；地方立法则结合各自区域的特点，着重解决“地方事项”；社会规范解决基层群众“自治事项”。立法文化要求合理设计不同性质立法主体、不同主体的职能范围，各负其责，相互配合，发挥合力。中央立法、地方立法调整范围重叠，上下一般粗的状况，浪费立法资源，制约地方立法机关职能的发挥，影响公民参与立法的途径和渠道，难以满足国家和社会治理的客观需要。

（二）扩展地方立法主体满足基层社会治理的需要

县（市）不具有立法权，一定程度上制约着基层社会治理的推动进程。因为，县（市）实际从事大量繁重、具体的管理活动，通过市委（县委）文件、市府（县府）文件的形式发布相关规定，形成了红头文件治理基层社会的现象。这些文件执行力强，但不是立法文件，公众难于参与制定过程。建议适时开展地方立法改革的试点，将县（市）纳入地方立法主体，有效扩大公民的立法参与渠道，大幅度推进立法的民主化进程。地方立法权的设定，应当基于地方治理的实际需要，与时俱进。县域是中国传统社会的基本单元，“郡县治，天下安”。社会治理实践中，县域也是最具特色的治理单元，将之提升为立法主体，能够有效满足基层社会治理的制度供给需求。

（三）创新完善社会规范体系

村规民约在一定程度上显示了村民创制、实施和维护规范的能力，也体现了村民自治的发展水平。各地经济、社会、文化发展并不均衡，针对性和适应性强的基层社会治理规范，中央和地方立法难以有效供给。因此，村规民约的规范化、系统化建设存在着巨大的发展空间，同时也为村规民约进入法治轨道提供了重要契机。村规民约涵盖了村民对生产和生活秩序的共同追求及由此而形成的价值认同，是村民的共同意志体现，通过社会规范的形式具体表达。只有建立健全社会规范，才能丰富基层社会治理的制度资源。村规民约的制定和实施，调动了村民参与社会事务的积极性，体现了村民对公共事务的共同意志，大大拓展了其生存空间、欣赏空间和创新空间。促进人的全面发展是马克思主义理论的要义，村规民约的制定、实施，满足了村民能力发展和个性发展的需要，改善了其思维方式和行为方式。

三、建立以村规民约为主体的乡村社会规范体系

村规民约调整的对象是村民“自治事项”，是村民日常从事的社会行为、社会事务和社会活动，构成了社会规范的主要内容。社会规范具有地域性，对特定地域的主体起约束作用，主要靠基层群众自治组织监督实施。“枫桥经验”重视村规民约建设，确立了以人为本的工作理念。关注人的全面发展，调动了积极性，解放了生产力。通过村规民约规范村内事务，既是中国传统文化、中国共产党红色优秀文化的传承，更是“枫桥经验”基层社会治理实践的突出特色。

（一）村规民约是中国传统社会信任机制的基础

保存于陕西省韩城市博物馆的《梗村里》碑和《里规》碑，系清光绪元年所立。根据《梗村里》记载，韩邑共计二十八里，《里规》即“里”的行为规范，勒碑日期为光绪元年三月十五日，勒碑主体为十甲户首并值年里长。从性质上看，其类似于现在的村规民约，共计20条，是村民对村内事务“议”定的管理规则，详细约定了乡村自治的主要内容。

（二）陕甘宁边区政府重视发挥村规民约的作用取得了积极成效

抗日战争时期，陕甘宁边区政府大力推动社会建设，包括鼓励村民通过制定村规民约提升乡村文化氛围，改善乡村人际关系，建设和睦美好家园。谢觉哉在其日记中，摘录了《张家圪崂村民公约》，展现了当时村规民约的风貌。《公约》同样以公共事务作为主要内容，通过倡导的方式，发挥社会建设的积极引领作用，表现了独特的规范功能。《公约》的实施，采取倡议形式之外，对违反者，采取“大家惩办”的方式。充分的自治是《公约》的特点，也是其亮点。

（三）诸暨市村规民约构成了当地治理规范的核心内容

诸暨市467个行政村全部制定有村规民约。以枫源村为例，《枫源村村规民约》7条，高度凝练概括，《枫源村村规民约实施细则》28项条款，具体明晰。村规民约及实施细则的修订，程序严格。村规民约的内容之一是传承当地的传统风俗习惯，其与村民生活息息相关，包括饮食、婚姻、丧葬、祭祀、交易等。《枫源村村规民约实施细则》较好体现了传承传统风俗习惯的内容。

四、发挥社会规范最大限度整体性预防化解民间矛盾纠纷的作用

运用社会规范实现矛盾纠纷的全息化解是“枫桥经验”的重要特征。以村规民约（社区公约）为主体的社会规范，对于矛盾纠纷的预防化解、及时化解、彻底化解具有重要的作用。反之，纠纷的有效化解对强化社会规范、促进社会和谐具有积极作用。社会规范不仅是化解矛盾纠纷的有效依据，还是社会行为具有预见性的机制。

（一）发动群众力量成功改造轻微违法犯罪

“枫桥经验”的内容之一是“化早、化小、化苗头”，注重轻微违法犯罪的矫治，防止矛盾纠纷性质转化，避免“民转刑”案件的发生。“四前工作法”重视矛盾纠纷的预测、预防，追求治理的成效。人民调解讲清法理、情理和道理，珍惜亲情、友情和乡情。“枫桥经验”重视发挥多元主体的作用，群策群力，源头治理。调动群众积极性，激发其参与基层社会治理的热情，释放多元主体参与社会治理的活力，对维护城乡社会安全稳定意义深远。

（二）发挥调解组织作用