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【文摘】曹炜丨环境法典基本原则条款构建研究
日期:23-04-18 来源:《中国法学》2022年第6期 作者:zzs



《环境保护法》第5条规定:“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”那么,环境法典基本原则条款应当如何对《环境保护法》第5条所确立的环境法基本原则体系进行进一步发展和完善?这是环境法典编纂的核心问题之一。有鉴于此,本文首先对发展和完善环境法基本原则体系的必要性展开论证,进一步从学理上讨论应当如何对《环境保护法》第5条所确立的基本原则进行筛选、解释和增补,最后在理论分析的基础上针对环境法典基本原则条款的法律表达方式和具体内容提出相应的立法建议,以推动环境法典理论和立法的双重更新。

 

一、问题的提出

从实然法层面来看,《环境保护法》第5条仍然有进一步发展完善的空间。《环境保护法》第5条虽然是立法上的重大突破,实现了环境法基本原则入法的目标,但是体系建构和法律表达并不完美。在目前的立法和司法实践中,《环境保护法》第5条被遵循和适用的程度也有限。从应然法的层面来看,目前环境法学界关于环境法典编纂的总体设想已经较为清晰。环境法典具有很多与以往的环境立法不同的新特点,客观上也要求对环境法基本原则进行相应的发展完善。

法典化思维的核心是关注法的整体性、体系性和融贯性,将法律看作有机的、逻辑贯通的整体。基于这一思维,本文拟从环境法典各项基本原则之间的内部关系视角,聚焦环境法典基本原则条款的构建问题。具体而言,将依以下思路展开:一是需要依据基本法律原则的理论对现有的基本原则进行筛选,排除其中不符合基本法律原则标准的原则;二是依据体系化的要求,对通过筛选的基本原则的内涵进行解释并增补部分新的基本原则,从而形成新的基本原则体系。三是在此基础上尝试更新立法技术,提出相应的立法建议。

 

二、环境法典基本原则的筛选

环境法典基本原则条款作为环境法典总则的核心条款,确立的应当是环境法的基本法律原则。从语义上来理解,一项原则在性质上属于“基本法律原则”应当满足两个标准,即法律性和基本性。对于《环境保护法》第5条所确立的若干基本原则,有必要依据上述标准进行逐一筛选和取舍,这是环境法典基本原则条款建构的首要步骤。

(一)合理选择环境保护原则

1.环境保护原则和环境法原则的区别

环境保护原则和环境法律原则承载的价值理念和功能存在区别。环境保护原则涉及到环境法的法政策选择问题。环境法的法政策则是指国家为了实现环境保护目的而形成的有关环境法的基本政策方针,反映了国家对于环境法环境保护效果的期待。与环境保护原则不同,环境法原则承载的是法内的价值判断,其主要反映了形式法治观的要求,确保环境法规范体系的价值独立、平衡和协调,而不是主要保证环境保护效果。

在“适度法典化”的模式之下,要保持环境法律体系的相对稳定性,就要采用体系化的编纂模式,制定体系型法典而不是汇编型法典。体系型法典旨在通过消除规范之间的矛盾保证法律的安定性,即由法律规则确保个案裁判的确定性,由法律原则保障整体价值评价的一致性。因此,在环境法典基本原则条款起草过程中,应当对《环境保护法》第5条规定的基本原则是否反映了环境法规范体系的内在价值体系进行审查,并进行相应的取舍和发展。

2.对《环境保护法》第5条确立的基本原则的取舍

依据法律原则的分类理论,法律原则可以分为政策性原则和公理性原则。因此,环境保护原则也可以成为环境法原则,关键问题在于《环境保护法》第5条规定的环境保护原则能否同时反映环境法规范体系的特定价值导向,而不是单纯有关环境保护或环境管理的理念、方针和政策。

(1)“保护优先原则”既是环境保护原则,又是环境法原则。保护优先意指对环境的保护行为应该优于对环境的开发、利用行为。与此同时,“保护优先原则”又涉及到环境公共利益和其他利益之间发生冲突时的价值选择和平衡。

(2)“预防为主原则”既是环境保护原则,又是环境法原则。预防为主反映了环境保护工作预防优先于补救的特点,有利于保护和改善环境,因此其首先是一项环境保护原则。与此同时,预防为主原则也涉及到公权力主体介入经济活动过程中的价值衡量和选择问题。

(3)“综合治理原则”属于环境保护原则,但法律原则属性较弱。综合治理反映了环境保护中系统论的理念,其要求综合运用多种手段对环境展开治理,这有助于保护和改善环境,因此,综合治理原则应当属于环境保护原则。但是从另一方面来看,无论是单独治理还是综合治理,只会影响到环境保护效果,通常并不涉及到利益冲突和价值判断问题,类似的原则还有统一规划原则、因地制宜原则等。因此,“综合治理原则”属于纯粹的环境保护原则,可不纳入环境法基本原则体系。

(4)“公众参与原则”既是环境保护原则,又是环境法原则。一方面,从环境保护的客观规律来说,公众参与是环境保护中多元共治理念的体现,能够弥补专家理性的不足,推动环境决策的科学化和民主化。另一方面,从利益平衡和价值判断的视角来看,将公众参与原则确定为环境法原则,也有利于调整环境决策和监管过程中集中的产业利益与分散的公众利益之间的冲突。

(5)“损害担责原则”既是环境保护原则,又是环境法原则。从遵从环境保护规律的角度来看,环境保护和管理必须确立损害担责原则,以提升环境保护的实效,避免出现“违法成本低,守法成本高”的问题。另一方面,损害担责原则也涉及污染破坏者的利益与公共以及私人环境利益冲突的协调问题。

(二)排除具体的法律原则

在确定哪些原则属于法律原则之后,进一步的工作是要确定上述法律原则是否属于基本法律原则。基本原则的基本性是相对于具体原则而言的,基本原则应当具有高度的抽象性,因而不区分构成要件和法律后果。基本原则应当具有贯穿性,即贯穿于环境法体系的始终。

总体来看,保护优先、预防为主、公众参与三项原则都应当属于环境法的基本原则。这三项原则都具有高度的抽象性,并未区分构成要件和法律后果,而是概括地表达了环境法的一般法律思想。与上述三项原则不同,损害担责原则不满足基本法律原则的标准,不应当属于环境法基本原则。一方面,损害担责原则具有明确的规则构成要件,即行为模式(损害)和法律后果(担责),并不具有内容上的开放性,其价值判断和利益衡量的空间受到压缩。另一方面,损害担责原则覆盖的范围具有局限性。

 

三、环境法典基本原则的体系化

在筛选出部分合格的基本原则之后,进一步的工作是对这些原则进行体系化规整。这种规整应当分两步进行:第一步是对通过筛选的基本原则的内涵进行进一步具体化解释,明确其所承载的一般法律思想;第二步是探究环境法典基本原则体系的内在意义脉络,并在这一意义脉络之下增补新的基本原则。

(一)对现有基本原则内涵的解释

《环境保护法》第5条确立的基本原则采用了高度浓缩的四字短语式表达,仅能大概体现出其价值导向,难以准确表达其所承载的一般法律思想。因此,有必要对这些原则进行具体化解释,以阐明其规范性要求。

首先,保护优先原则承载的一般法律思想可以具体化为各级人民政府应当将生态环境保护放在优先位置,持续保护和改善环境。进一步来说,保护优先的原则可以从消极和积极两方面进行理解。在消极方面,政府应当将生态环境保护置于诸多目标中的优先地位,并且负有义务保持现状,避免现存环境遭受更恶劣破坏。在积极方面,政府不仅负有保护生态环境的义务,也有促进生态环境质量改善的义务。

其次,预防为主原则承载的一般法律思想可以具体化为提前采取措施预防生态环境损害的发生。与保护优先原则不同,公权力机关对于经济活动的管制和干预最终要落实到要求经济主体采取预防措施上,相应的成本由经济主体负担。因此,对于预防为主原则的规范性要求不宜作绝对化的解释,避免可能出现的过度管制和干预。应当在其规范性要求中增加“使用最佳可得技术”和“以经济上可以承受的代价”的限制性要求,这些要求有助于优化预防措施、避免管制过度。

最后,公众参与原则承载的一般法律思想是公众有权获得环境信息并参与环境决策,以促进和改善政府环境决策和治理。公众参与原则可以进一步具体化为信息公开原则和决策参与原则,以保障公众的信息知情权和决策参与权,实现对政府环境行政的监督,推动政府环境决策的民主化。

(二)增补新的基本原则

为了提升环境法典内在体系的融贯性,需要先探求环境法基本原则所共同遵守和贯彻的内在意义脉络,在此基础上增补整个意义脉络中缺失的或者可以强化这一意义脉络的基本原则。

随着环境法的发展完善,将保护与发展相结合的可持续发展理念逐渐超越了单纯的环境保护理念,成为了各国环境法典的核心价值理念。可持续发展的核心要求是既能满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害,这包含了“需要”和“限制”两方面的价值导向。因此,环境法典基本原则体系应当基于可持续发展的内在逻辑,分别增补能够体现“需要”和“限制”价值导向的基本原则。

首先,为了补足体系的空缺,应当增补环境利益公平分配原则。环境利益公平分配原则承载的一般法律思想是公众公平享有环境利益。进一步来说,为了确保每个人都能够获得充分的发展,环境法还需要维护环境正义,既要确保环境负担的公平分配,还要确保环境利益的公平享有,这是社会正义价值的本质要求。

其次,在目前的基本原则之中,还缺失能够充分体现为维护代际公平而对当代人活动进行“限制”的法律原则。为了弥补这一空缺,应当增补风险防范原则。由于风险的不确定性和较长的时间尺度,风险防范原则具有维护代际公平的功能,而预防为主原则主要是针对即时的环境损害。

最后,在排除了损害担责原则之后,还应当增补环境责任者负担原则,以进一步加强环境法“限制”的价值导向。与损害担责原则不同,环境责任者负担原则是针对环境负担公平分配的最佳化命令,而不要求有效追究环境法律责任,不以环境损害的实际发生为必要前提。

 

四、环境法典基本原则条款的立法建议

与《环境保护法》第5条的表达方式相对,《民法典》以及《刑法》对民法基本原则和刑法基本原则的规定均采用了分别规范的方式,通过完整的条款对每一基本原则进行表达,从而为基本原则辅助裁判功能的发挥提供便利。因此,虽然用非常准确的语言对基本原则进行表达难度较大,但是分别规范的表达方式显然更便利基本原则条款辅助裁判功能的实现。

结合前文对基本原则体系构建的论证,本文就环境法典基本原则条款的立法建议如下:

第××条【保护优先原则】各级人民政府在决策中应当优先保护生态环境,避免生态环境质量退化,采取必要的措施保护和改善生态环境。

第××条【风险防范原则】当存在科学和技术知识不能判断风险的范围和发生的可能性时,应当采取有效且适当的措施,以经济上可以承受的代价预防对环境造成不可挽回的严重损害的危险。

第××条【预防为主原则】企事业单位和其他生产经营者应当以经济上可以承受的代价,利用最佳可得技术,从源头上预防和矫正环境损害。

第××条【环境利益公平分配原则】公众公平享有环境利益。

第××条【公众参与原则】公众有权获得环境信息并参与环境决策。

第××条【环境责任者负担原则】企业、公众等利用环境和从利用环境中受益的主体应当承担相应的环境法律义务。


(作者:曹炜 中国人民大学法学院副教授,法学博士)


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