李忠夏：山东大学法学院教授
近年来，实践中出现了诸多涉及“国家所有”和“集体所有”的事件，均共同指向了《宪法》中“公共财产”的管制与利用的问题。目前学界备受关注的“国家所有”和“集体所有”问题应纳入到《宪法》第12条“社会主义公共财产”的范畴中。
一、马克思主义理论中的“公有财产”：过渡阶段和国有化
私有财产权与公有制从一开始就具有不同的社会功能，二者具有异质性，有不同的社会目标追求，是不同生产关系的产物，后者正是建立在对前者的批判之上，旨在纠正私有制模型中的诸多弊端。无论是公有制还是私有制的理想类型之下，都存在一系列与之相配套的制度，二者不能混同。在马克思看来，未来的共产主义形态中，私有财产是注定要与资本主义的生产关系一同消亡的，与之一同消亡的还有各种阶级形态以及国家。彻底实现“社会公有”之前，还存在一个“国有化”的过渡阶段。在过渡时期，还无法真正实现“社会占有全部生产资料”时，国家仍有存在的必要，但国家的角色定位、国有化和公共财产的范围和程度、公共财产与私有财产之间的关系，在过渡时期仍需进一步澄清，并需结合每个国家自身的历史和特点探索自身的道路。
二、新中国成立背景下“社会主义公共财产”的政治功能
中华人民共和国发展至今，可以划分为新中国成立与改革开放这两个阶段。二者之间既有传承又有发展，以此衍生出各种不同的相关配套制度，体现在所有制、财产分配、政治组织形式、生产关系等各方面。(一)新中国成立阶段的“社会主义”发展范式：以公有制为核心的变革新中国成立之后，其发展模式的选择受到诸多因素影响：(1)对“社会主义”的理想性追求；(2)苏联模式的影响；(3)时局和中国特殊现实(国际国内环境)的影响；(4)富强中国(工业化、现代化和赶超战略)的影响。以1954年宪法为标志，新中国的建设路线实际上也经历了一个路线转型的过程。《共同纲领》中所蕴含的公有与私有、国家经济与私营经济因共存而导致的内在紧张也朝向实现公有、消灭私有的方向迈进。(二)社会主义公共财产的政治定位：人为改造和不可侵犯在新中国成立初期的发展逻辑下，社会主义公共财产具有三重任务：第一，社会主义目标的实现；第二， 配合赶超战略；第三，国家权力的渗透。围绕这一功能，构成了新中国成立初期“社会主义公共财产”的发展和保护逻辑：一方面，通过社会主义改造，不断地发展社会主义公共财产(尤其生产资料的社会主义公有)，逐步取消私有财产；另一方面，给予社会主义公共财产以绝对优先的保护地位(社会主义公共财产神圣不可侵犯)。“公共财产”的义务主体是公民，这也表明在当时语境下，附着于公共财产之上的不可能是今天语境下用来防范国家公权力的宪法“基本权利”，而是一系列与之配套的制度。
三、“社会主义初级阶段”的宪法结构
“我国正处于社会主义初级阶段”于1993年修宪时写入到《宪法》当中。体现了“八二宪法”对“社会主义”的理解变迁以及“公私并存”的社会主义初级阶段定位。(一) 从新中国成立到改革开放：“社会主义”的理解变迁1978年启动的改革开放是对新中国成立初期“社会主义”理解的更新。1978年改革开放之后，对“社会主义”的重新理解中，很重要的一点，就是发展生产力，在这一过渡阶段，真正实现《共同纲领》和“五四宪法”所未能解决的“多种所有制并存”的问题，也就是“以公有制为主体，多种经济成分共同发展”。这一“关于社会主义的再定义”可以说扭转了传统的“社会主义=以国有制为代表的公有制+计划经济”的理解。(二)“公私并存”：“社会主义初级阶段”的制度模式改革的展开伴随着社会中个体需求和利益的分出。这就需要在个体自由的基础上形成“我为人人、人人为我”的局面，促进“社会自由”。在“社会主义初级阶段”的发展模式下，“八二宪法”一方面继承了《共同纲领》中多种所有制并存的思维，另一方面在此基础上又进一步，不是如《共同纲领》和“五四宪法”所强调的要对私有财产进行逐渐改造，而是立足现实，围绕《宪法》第12条的公共财产和第13条的私有财产这个二元财产体制建立社会主义市场经济体系。(三)社会主义初级阶段的宪法结构：“公私并存”的具体体现随着改革的深入，中国社会逐渐实现了一种“社会系统的功能分化”。在“公私并存”和“社会系统功能分化”的框架下， “社会主义初级阶段”的宪法结构可体现为如下几点：首先，在生产关系领域，不再强行要求最大范围内的国有化或公有化，而是在保持公有经济主导性地位的前提下，真正实现《共同纲领》和“五四宪法”都未能实现的多种所有制并存。其次，从计划到市场的转变，也意味着融入了试验性的社会发展思维，多种所有制并存促成了改革之后中国的社会多元。在功能分化的社会领域中，每一个社会子系统的功能实现，均不能由其它社会子系统的标准来替代。“公共财产”介于政治系统与经济系统之间。一方面，财产的流通需要以经济系统的盈利/非盈利标准运行；另一方面，公共财产又需要承担特定的公共性。最后，“社会主义初级阶段”并不意味着对“社会主义”的背离。“社会主义初级阶段”的核心目标之一是实现共同富裕。随着经济系统的分出和自由经济的展开，社会中的一些因为分配问题而产生的弊端也开始显现，这就需要在经济发展到一定程度之后再适度回归共同富裕的路线中。
四、“社会主义公共财产”的功能变迁
“八二宪法”自有其经纬：经线是新中国成立以来的变迁逻辑；纬线是公私二元的宪法体制和财产结构，二者合流则汇成了“社会主义初级阶段”的宪法模式，也构成了理解八二宪法的基石。对宪法条款(包括私有财产权和公共财产等条款)的理解，都无法离开这一经纬交汇的宪法结构。(二)公共财产的功能定位：从“不可侵犯”到“合理利用”在“公私二元”的宪法框架下，《宪法》第12条“社会主义公共财产”的功能也相应地发生变化。与“社会主义初阶阶段”的特征相符，“社会主义公共财产”的公共任务也具有双重性：其一，以发展生产力为目标，通过公共财产的利用和国有经济促进经济发展，以市场等多样化的方式实现公共财产利用效率的最大化；其二，围绕“共同富裕”，实现社会的公平分配，实现公共财产的公共义务。就“社会主义公共财产”的宪法属性来说，应将其定性为“公法上的制度”。从文本层面而言，“八二宪法”对“社会主义公共财产”的保护可以分为消极和积极两个层面：防止侵犯和合理利用。首先是消极层面的“禁止侵占或者破坏”。从宪法的规定来看，禁止侵犯所防范的对象是“组织和个人”。1982年修宪时，仍延续公有制的逻辑，国家仍然被视为是正当性和理性的象征，财产在国家手中就意味着会得到合理利用，只有“组织和个人”才会不合理地使用财产。就1982年修宪时的背景来看，“合理利用”也主要指向组织和个人，而非国家。“合理利用”在宪法变迁的情势下，已经实现了规范上的扩展，成为整个“公共财产”制度的本质结构。从“不可侵犯”到“合理利用”的变迁，意味着“公共财产”的义务主体，从“一切组织或者个人”转移到了“国家”，国家从禁止破坏的消极“保护”，转变为必须使公共财产得到“合理利用”的积极“保护”。从而赋予“国家保护”(第12条)和“国家保障”(第9条)以新的含义。经过变迁的“社会主义公共财产”，介于经济系统的盈利逻辑与政治系统的民主逻辑之间，既不能如新中国成立初期一样完全通过政治逻辑进行调控，也不能完全进入到市场当中，而是寓于市场化与公共性之间。由此可以推导出“合理利用”的三重结构。私法上的所有权是属于“公共财产”制度的一部分。一方面，通过国家和集体对于公共财产在私法上的所有权，可以对抗私人的滥用；另一方面，私法上的所有权对抗的只是第三者，这也意味着，公共财产私法所有权的行使不能如同私有财产一样，可以在很大的自由范围内任意处置或者滥用，而是需要受到通过立法等途径所设定的“公共目的”的限制。从而，这也对公共财产的利用提出了更高的要求，即单纯的设定私法上的所有权是不够的，还需要对公共财产的“合理利用”进行监管。首先，并非所有“公共财产”的利用都适合以经济效率为旨归，在这里仍需进行类型化的处理。不同类型的公共财产应根据其自身属性而首先通过立法过程(立法形成)决定能否进入市场、进行盈利，但宪法中的“合理利用”则构成了对立法决定是否合宪的审查基础以及作为对相关法律进行解释的宪法基础。其次，即使对那些可以进入市场参与竞争的公共财产，也要进行一定的限定，比如对参与市场经营的界限、公共服务的提供、国家的保障义务等等都需加以界定。“公共财产”的“合理利用”需立足“社会主义”的“公共性”要求，促进“社会自由”的实现。具体而言则应包括下述三方面的要求：1. 程序保障。这要求建立更为广泛的沟通商谈的机制：首先是价值商谈；其次是实用商谈；最后则是宪法商谈。2. 实体价值的保障。对此可以从公共财产的内在公共性要求中得出其实体性的保障义务。3. 宪法体系性的要求。除了对“合理利用”进行内在的界定之外，从宪法体系的角度来看，宪法条款中的一些外部限制，也构成了公共财产合理利用的基础。总之，随着宪法变迁，公共财产也实现了功能上的变迁，时至今日，围绕宪法中的公共财产形成了私法权利、公法规制和宪法价值辐射（公共性）这三重维度，每一个维度都紧紧围绕宪法中“合理利用”的宪法要求展开。
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1. 袁治杰: 《民法典制定中的国家与国库问题研究》(2017年第3期);
2. 谢海定: 《国家所有的法律表达及其解释》(2016年第2期)；
3. 谢立斌: 《论宪法财产权的保护范围》(2014年第4期)；
4. 马俊驹: 《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》(2011年第4期)；
5. 甘超英: 《新中国宪法财产制度的历史回顾》(2010年第4期)；
等等。
