湛中乐：北京大学法学院教授，石河子大学法学院教授
一、问题的提出
公法学通说认为，公权力机关由机构要素、人员要素和物质要素三部分所构成。之于公权力机关，以上三个要素缺一不可，“缺乏上述要素之一，权力或不存在，或存在却没有运行，或虽运行但并不能发生实际效果”。对公权力机关这三要素的有效保障涉及到确保机关高效优质运行及国家整体对外施政的准确性，是相当重要的课题。然而纵观过去我国法学理论界与实务界对此领域的关注，可以发现其呈现出以下两点不足：第一，机构要素、人员要素的理论研究较为充足全面，物质要素的研究却存在偏重。机构要素在宪法学上属于国家机构论，在行政法学上属于狭义的行政组织法（机构编制与职能）。前者近年来已经形成研究热潮，后者传统上就是行政法学的研究重点之一。与此相反，供公权力机关使用、保障机关自身运行，也即目前实务中称之为“机关事务管理”，包括办公经费、办公场所、公务用车等的研究却寥寥无几，似乎成了公法学研究的空白领域。第二，同样地，机构要素、人员要素的立法实践相对较为丰富，但对物质要素进行保障的立法规范却并没有引起过多或过高的重视。就公权力机关的物质要素保障来说，相关规定散见于《预算法》《机关事务管理条例》等法律、行政法规与党内法规中，缺乏综合性的法律对其予以全面规范。无论是机关运行保障事务治理的现代化要求，还是机关运行保障立法均需理论上的指引。本文拟采取内部视角，立足于机关运行保障的资源分配实质及其目标，重点关注为落实分配目标而在分配目标与具体分配构造之间的对应关系。在此基础上，检视我国现行的机关运行保障制度，并提出相应完善建议，以期为我国机关运行保障立法提供参考。
二、机关运行保障的法教义基础
作为机关运行保障立法的对象，在全文的开篇有必要对何谓“机关运行保障”进行法教义学上的界定，如此方能为后续的立法提供坚实的基础。机关运行保障是指公权力机关对维系自身运行的物质要素的保障，其基本含义是，机关运行保障主管部门与其他相关部门共同对经费、资产、办公用房、公务用车、公务接待、会议和活动保障、因公出国出境、能源资源节约等事项进行管理的活动。当然，该定义只是表象的一般性揭示，忽略了对机关运行保障实质的剖析。就机关运行保障的实质，下文详述之。机关运行保障的实质就是机关运行保障主管部门作为国家与机关间的媒介者，对经费、资产以及服务等各种资源与利益在党政机关各部门之间进行调整与分配。机关运行保障的法律结构可被类型化为“国家—机关运行保障主管部门—机关其他部门”这样的分配结构。这一结构中，机关运行保障主管部门首先向国家取得资源；其次是根据机关其他部门的现实需求，通过计划或市场的方式，将从国家取得的财政资金、土地等资源转化为党政机关所需的经费、资产以及服务等，并分配给机关其他部门；最后则是作为国家与机关其他部门之间的媒介者，对资源分配后的使用过程进行监管。毫无疑问，任何制度设计均服务于特定目标。既然机关运行保障的实质是内部的分配行政，那么这种分配的目标是什么？只有确定机关运行保障的目标，才能知道需要什么样的机关运行保障制度。机关运行保障在目标上具有保障与控制的双重属性，前者是受益性的，后者是规制性的，共同致力于：以最少的财政资金作为成本，保障党政机关高效优质运行。由于在本质上涉及的是“成本”与“收益”或者“所费”与“所得”的对比关系，故机关运行保障的保障与控制之双重目标可被统一于效能目标的意涵当中。机关运行保障在分配构造上，倘若分配体制、分配行为、分配效果等要素不明确，或者即便明确但缺乏科学性，分配活动就会出现混乱无序的局面，遑论分配效能目标之实现。因此，应当坚持以下几点：第一，集中统一的分配体制。集中统一的分配体制是落实执行深化党和国家机构改革关于坚持优化协同高效，一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的精神要求。通过资源的集中统一分配，有助于效能目标的实现。第二，科学的分配标准与分配计划。资源分配效能目标的实现，要求分配行为具有科学性，即分配行为必须以客观规律作为基础，采取科学的分配标准、分配计划，使得分配行为与分配效能目标之间保持最大限度地契合。第三，分配后的全流程监管与评估。分配后的监管与评估尽管是“事后”阶段，但其亦是确保资源分配效能目标得以实现的关键环节。
三、现行机关运行保障制度的检视
资源分配效能目标的实现，是法律介入分配过程、调整分配行为的正当性基础。我国现行机关运行保障立法对资源分配的构造多有设定，但能否实现效能目标还有待检视。承前论据，分配体制解决的是谁来分配、分配什么以及分配中相关主体之间的关系等问题，为实现资源分配的效能，应建立集中统一的分配体制。但是，从我国党政机关运行保障系统整体而言，尚未确立集中统一的保障体制。针对我国机关运行保障制度存在的以上不足，有必要构建集中统一的机关运行保障体制。一方面，集中统一的保障体制要求一级党政机关设置专门的机构，作为机关运行保障的主管部门。在此基础上，将同级党政机关分散在其他部门的机关运行保障职能予以剥离，并集中到机关运行保障主管部门由其统筹行使。另一方面，集中统一的保障体制下，机关运行经费、机关资产、机关运行服务应当是集中统一的，即须做到经费集中统管、资产统一调配、服务一体保障。我国机关运行保障的标准化工作虽然取得了较大进展，但相较于机关运行保障事务的行业需求尚存在诸多不相适应的问题。究其原因在于缺乏完善的顶层设计，机关运行保障标准存在碎片化的问题，机关运行保障标准体系还有待健全。为推动我国机关运行保障标准化工作，有必要在立法中对标准化要求进行明确规定，由此强化机关运行保障标准的约束性和执行刚性。此外，在我国现行机关运行保障制度中，尽管其他机关运行保障立法有计划的色彩，但其依旧有所不足。一方面，覆盖的范围相对有限，另一方面，计划的制定、实施、修改等机制和程序的建构等问题在立法中还付之阙如。因此，有必要在机关运行保障立法中增加计划方面的规定，明确机关运行保障计划作为整个机关运行保障流程的开端，并要求后续的机关运行保障工作必须依据计划开展。为确保资源使用的效能，资源分配后的监管应当是全流程的。但是，这种全流程的监管要求在我国现行机关运行保障制度中并未得到很好体现。有鉴于此，在机关运行保障立法中，应当按照全流程监管的思路，对机关资产管理的关键环节予以衔接并通过制度设计进行确认。此外，就分配后的评估而言，《机关事务管理条例》第16条虽有涉及，但对于如何将实施结果与机关事务管理的其他机制联系起来的问题，立法并未予以明确。除了在机关运行保障立法中明确建立覆盖经费、资产以及服务的机关运行成本收益分析制度的强制性要求外，还应将其“机关运行保障计划、标准”以及“部门绩效考核”之间的逻辑关系予以明确，使得分配后的评估制度真正“活起来”和“用起来”。
四、代结语：立法路径的展开
机关运行保障立法路径的开展无法脱离现行机关运行保障立法格局。首先，在我国机关运行保障立法史中，《机关事务管理条例》的出台无疑具有里程碑意义，即为我国机关运行保障工作的开展初步奠定了制度基础。但是，《机关事务管理条例》依旧存在一定缺陷。为改变《机关事务管理条例》效力层级过低的现实，为机关运行保障集中统一管理体制提供坚实依据，应出台一部综合性的《机关运行保障法》，将党的机关运行保障工作纳入国家机关运行保障体系中，实现对党政机关机关运行保障工作的一体规范。《机关运行保障法》的出台，将包括行政机关在内的党政机关统一纳入调整范围，能够有效弥补《机关事务管理条例》适用范围有限、效力层级过低等缺陷。但值得注意的是，抛开这些形式上的缺陷，《机关事务管理条例》在实质内容上系统规范了机关事务管理的基本制度。同时，由于《机关事务管理条例》调整的“机关事务管理”与《机关运行保障法》规范的“机关运行保障”二者之间的区别仅体现在概念适用范围的大小上，而无关乎实质内容，因此在《机关运行保障法》出台之后，《机关事务管理条例》应被废止。其次，在现行机关运行保障立法格局中，针对特定的机关运行保障事项，中央出台了一系列党内法规。鉴于以上党内法规在内容上对于办公用房、公务用车、公务接待、会议和活动保障、因公出国出境、能源资源节约等事项统一进行了相当详尽的规定，而且在形式上比起全国人大立法较为容易根据现实状况而被灵活修订，《机关运行保障法》出台之后，这些党内法规有必要予以保留，作为《机关运行保障法》这一“基本法”的实施细则。最后，《机关运行保障法》作为系统规定我国机关运行保障工作的“基本法”，其与《预算法》等法律在效力层级上处于同一位阶。出于机关运行保障制度设计的科学性、体系性等考虑，在立法理由足够充分情形下，《机关运行保障法》可以突破《预算法》等法律中的相关规定进行制度设计。在此基础上，采取新法优于后法，特别法优于一般法的规则，解决彼此间的冲突。总而言之，《机关运行保障法》出台之后，将作为我国机关运行保障的“基本法”而存在。为了彰显“基本法”的地位，体现在立法内容上，《机关运行保障法》有必要规定：“本法未规定的机关运行保障内容，法律、法规作出另行规定的，在不违反本法的前提下依照该规定执行”。这就意味着，在《机关运行保障法》出台后，现行机关运行保障立法中除《机关事务管理条例》外的其他相关法律、法规和其他各种规定在不违反本法的前提下可以继续施行；同时，今后机关运行保障领域制定的新法、新规定，在不违反《机关运行保障法》的前提下可以自由制定，以灵活应对现实的需求。
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2. 胡 明: 《财政权利的逻辑体系及其现实化构造》(2018年第1期)；
3. 胡敏洁: 《论政府购买公共服务合同中的公法责任》(2016年第4期)；
4. 朱大旗: 《迈向公共财政:〈预算法修正案(二次审议稿)〉之评议》(2013年第5期)；
5. 蒋悟真: 《预算公开法治化:实质、困境及其出路》(2013年第5期)；
等等。
