摘要(Abstract)：
中国预算公开实践显示,法治化是预算公开的必然选择。预算公开法治化的实质在于实现预算权的规范化。现代法治国家预算权规范化的发展先后诞生公法进路和私法进路,但当前中国预算权的配置与监督在两条进路上都面临着一些困难。中国预算公开法治化的发展理路需结合财政分权体制,地方与中央政府预算权的规范化设计应分别通过社会参与预算主体的构建及其程序保障机制的完善与预算公开监督权力的规范及其救济机制进行修缮,从而最大程度地保障预算公开目标之实现。
关键词(KeyWords)： 预算公开;公共财政;预算权;预算民主;预算法治
Abstract:
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基金项目(Foundation): 国家社科基金重点项目“全口径预算决算管理改革及其法治化进程研究”(13AFX005)的阶段性成果
作者(Author): 蒋悟真;
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参考文献(References)：
- ①2009年财政部首次公开中央财政预算4张表格,2010年74个中央部门在其门户网上公布当年部门预算收支总表和财政拨款支出预算表,2011年国务院要求98个中央部门将“三公预算”列入中央财政决算报告并向社会公开,2012年92个中央部门同日之内扎堆公布本部门决算、“三公经费”等,2013年国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排》,明确要财政部、审计署分别牵头推进“三公经费”、国有资本经营预算以及财政审计的信息公开。
- ②我国台湾地区学者分析现代预算公开原则的基本要求提出:其一,预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解的方式对外公开;其二,预算审议除国家安全上之理由,而应守秘密之部分外,应该完全公开,使编制机关与审议机关同受国民之监督;其三,对于预算之批评应该完全自由,并且不得因此蒙受任何不利益。参见蔡茂寅:《预算法之原理》,台湾元照出版有限公司2008年版,第44页。
- ③合理的预算公开必须包含确定性、具体性、完整性、及时性、可读性以及参与性等基本特性。参见李燕:《财政预算透明度提升的环境基础研究报告》,中国社会科学出版社2011年版,第22-28页。
- ④[美]汉娜·阿伦特:《论革命》,陈周旺译,译林出版社2007年版,第236页。
- ⑤参见[美]艾伦·希克:《当代公共支出管理方法》,王卫星译,经济管理出版社2000年版,第45页。
- ⑥参见沈敏荣:《市民社会与法律精神——人的品格与制度变迁》,法律出版社2008年版,第140页。
- ⑦另外根据一些学者提出的“熊彼特-希克斯-诺斯命题”,即国家为了实现长治久安的目的,必然追求合法性的最大化,而财政正是国家追求合法性最大化的约束条件,在公共财政绩效性目标的压力下,国家为防止合法性水平的下降,则必然推行预算公开的改革。参见何帆:《为市场经济立宪——当代中国的财政问题》,今日中国出版社1998年版,第2页。
- ⑧参见张献勇:《预算权研究》,中国民主法制出版社2008年版,第41-61页。
- ⑨[英]约翰·密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1982年版,第80页。
- 参见马骏:《治国与理财——公共预算与国家建设》,生活·读书·新知三联书店2011年版,第38页。
- See Jonathan Kahn,Budgeting Democracy:State Building and Citizenship in America 1890-1928,Ithaca:Cornell University Press,1997,p.2.
- 参见[美]P·诺内特、P·塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,中国政法大学出版社2004年版,第16页。
- 社会权力即社会主体以其所拥有的社会资源(物质和精神资源,以及各社会群体、社会组织、社会特殊势力)对国家和社会的影响力、支配力。参见郭道晖:《社会权力与公民社会》,译林出版社2009年版,第54页。
- 在形式主义上,私法作为连贯正当理由的现象,蕴藏着矫正正义结构和内在的道德性,是一种具有私法自治功能的规范统一体。因此,公民社会按照私法的内在精神要求,依凭预算权利对预算公共性的不懈追求,是对预算分配正义不足的矫正。这种承载了私法自治精神的预算参与制度在一定程度上可归纳为预算权规范化的私法进路。参见[加]欧内斯特.J.温里布:《私法的理念》,徐爱国译,北京大学出版社2007年版,第219-221页。
- See Lourdes Torres,“Service Charters in Spain:Transparency and Citizen Empowerment or Government Marketing?”Public Money&Management,vol.26,no.3(June 2006),pp.159-164.
- 因为预算权规范化的公法进路过于依赖代议制力量,而代议制民主属于一种“至善者”的统治,即统治者是由竞争式选举产生的精英集团,但精英集团只是在公众面前伪装成“至善者”,而在价值和见解上脱离于一般公众。参见[美]理查德.A.波斯纳:《法律、实用主义与民主》,凌斌、李国庆译,中国政法大学出版社2005年版,第131页。
- 参见朱大旗:《从国家预算的特质论我国〈预算法〉的修订目的和原则》,载《中国法学》2005年第1期。
- 根据审计署2011年第35号公告,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元(约占2010年中国经济总量的27%)。
- 参见张守文:《财税法疏议》,北京大学出版社2005年版,第2-18页。
- 预算公开主体应承担的预算公开义务需和各级政府部门所掌握的预算信息量相对称。我国各级政府财政部门同时拥有预算编制、预算执行和预算监督三大权力,掌握的预算信息比例较高,其应承担更多的预算公开义务。
- 参见郝明金:《论可诉性是行政行为的本质属性》,载《法学论坛》2006年第3期。
- 例如由深圳“公共预算观察志愿者”团队长期致力于推动我国预算公开;上海财经大学公共政策研究中心的《中国财政透明度报告》项目研究小组多年来从事我国各省预算透明度的调研评估;浙江温岭“参与式预算”中,温岭市人大常委会在预算编制环节邀请一些社会组织的成员来参加民主恳谈会。
- 有学者认为,以研究旨趣与思维方式为标准,法学研究可区分为法律理念研究和法律工程研究。对于西方法学中的法律工程研究成果(具体的法律及其实践模型)的借鉴与吸收,无论是在学术意义上还是在政治实践意义上确实应该保持足够的思想审视和理性自觉。参见姚建宗:《法学研究及其思维方式的思想变革》,载《中国社会科学》2012年1期。
- 中央主要负责宏观公共领域,承担稳定经济、收入再分配以及提供某些严重影响到全社会所有成员福利的公共产品的职责;相对于中央和省级政府,地方政府致力于微观公共领域,主要负责提供那些与其辖区居民利益相关的公共产品与服务。参见[美]华莱士·E·奥茨:《财政联邦主义》,陆符嘉译,译林出版社2012年版,第19-20页。
- 参见季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第11页。
- 由于协商民主的推进将同时涉及到国家权力的改造与市民社会的重构(参见[英]戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社,1998年,第396页),经过一定的预算民主周期,这将有助于我国人大预算制约和监督职能的“软着陆”,最终实现对预算权规范化公法进路的彻底改造。
- 本文中顶层设计主要指预算公开法治化应顺应预算民主发展的要求,立足于统一性的战略高度深化预算体制改革,具体通过修改、激活、落实预算相关的法律文本,修缮代议制为核心的预算监督和制衡体系,使预算权在立法、行政、司法之间形成清晰的边界并最终得到合理配置。
- 我国预算权规范化模式的设计,民主基础作为关键性的考量要素,而我国民主的物质条件、法制条件、智力条件、心里条件等,都决定了协商民主下的私法进路仍只能在微观的社会公共领域(即地方层级)实践推广,那么中央层级预算公开还需在以代议制民主为根基的公法进路中寻求突破。参见[美]科恩:《论民主》,聂崇信、朱秀贤译,商务印书馆1988年版,第102-205页。
- 参见[美]约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社2005年版,第7页。
- 参见[美]詹姆斯·M·布坎南:《民主财政论——财政制度和个人选择》,穆怀朋译,商务印书馆1993年版,第13页。
- 参见蔡定剑:《公众参与:风险社会的制度建设》,法律出版社2009年版,第20页。
- 参见王全兴:《经济法基础理论专题研究》,中国检察出版社2002年版,第524-531页。
- 参见[德]哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东等译,学林出版社1999年版,第2页。
- 参见季卫东:《正义思考的轨迹》,法律出版社2007年版,第14-17页。
- 达尔认为程序性民主必须能够保障所有相关公民对民主过程进行有效的参与、平等的投票、开明的理解(民众都有探寻、证明对其最有利选择的正当性的平等的机会)、议程的控制(民众都有决定将选择如何置于通过民主程序予以决策的排他性机会)。See Peter Laslet and James S.Fishkin,Philosophy,Politics and Society,New Haven:Yale University Press,1979,pp.97-133.
- 参见贾西津:《中国公民参与案例与模式》,社会科学文献出版社2008年版,第186-192页。
- 参见[美]爱伦·S·鲁宾:《阶级、税收和权力——美国的城市预算》,林琳、郭韵译,格致出版社、上海人民出版社2011年版,第193页。
- 例如,在2008年美国经济危机过程中,无论是审查批准《紧急经济稳定法案》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008)还是表决通过“问题资产救助计划”(Troubled Asset Relief Program,TARP)等救市措施,对于这些财政宏观调控行为,美国国会始终是监督体系的核心。
- 参见[美]萨尔瓦托雷·斯基亚沃-坎波、丹尼尔·托马西:《公共管理支出》,张通译,中国财政经济出版社2001年版,第8页。
- 参见刘剑文:《民主视野下的财政法治》,北京大学出版社2006年版,第186页。
- 这种现象已在某些地方政府出现:2002年1月,湖南省沅陵县预算案遭否决,4个月后加开人代会,才获批准;2005年新疆昌吉市人大常委会否决了政府决算案和预算执行报告;2009年河北省承德市的预算案两次遭到驳回,第三次才被通过。参见张献勇:《略论代表机关的预算否决》,载《人大研究》2009年第7期。
- 参见[英]戴雪:《英宪精义》,雷宾南译,中国法制出版社2001年版,第350页。
- 参见国际货币基金组织编著:《财政透明度》,财政部财政科学研究所整理,人民出版社2001年版,第94页。
- 参见[日]谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新、刘荣军译,中国政法大学出版社1996年版,第22页。
- 陈刚:《宪法化的税法学与纳税者基本权——代译者序》,载[日]北野弘久:《税法学原论》,陈刚等译,中国检察出版社2001年版,第32 页。
- 同时2012年10月1日起施行的《机关事务管理条例》,其中第五章列举了一些关于“三公开支”不合理与不合法的问责条款,但是未对“三公预算”具体概念、统计口径、评估标准等进行明确规定,问责配套机制的不完善,将导致“三公”问责的艰难。
- 参见熊伟:《认真对待权力:公共预算的法律要义》,载《政法论坛》2011年第5期。
- 其实这种状况已有前车之鉴,反垄断法就是例证。我国《反垄断法》实施以来,由于体制的原因又使我国《反垄断法》在规制行政权力排除限制竞争方面的效力十分有限。参见王晓晔:《经济体制改革与我国反垄断法》,载《东方法学》2009年第3期。
- 现实生活中,关于制度是如何形成和发展的,受制于传统的、现实的、经济的和政治的等诸多因素。我国预算公开制度的本土化设计也正好反映了这一特点。参见朱苏力:《制度是如何形成的?——关于马歇尔诉麦迪逊案的故事》,载《比较法研究》1998年第1期。
- 党的十八大之后,李克强总理在2013年3月17日答中外记者问,2013年3月26日的国务院第一次廉政工作会议,2013年5月6日、7月3日、7月31日的三次国务院常务会议等,都对预算公开的相关问题进行了重点要求与强调,表明了新一届国务院对预算公开问题的重视程度。
