作者：吕忠梅

[摘　要]    本文对全国人大常委会公布的《水污染防治法（修订草案）》进行了理性分析，提出了厘清价值目标，确立“防治水污染，保障水安全”的单一立法宗旨；转换“为城市立法、为工业立法”的思维模式，高度重视农村水污染防治和生活污染防治制度的建立；消除“部门立法、多龙治水”的偏见，建立水事立法沟通协调机制和流域综合管理通知；改变“事后控制、政府命令”的管理方式，注重“权力——权利”的平衡与扩大公众参与等立法建议。

[关键词]    《水污染防治法》 修改 法律机制

       目前，中国正在进行《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）的修订工作，十届全国人大常委会第二十九次会议在初次审议《水污染防治法（修订草案）》后，决定向全国人民公开征求意见。
                  
       从国家环保总局局长周生贤向全国人大常委会所做的有关修改《水污染防治法》的说明中可以看出，此次修订《水污染防治法》的直接原因是“随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清完、又欠新账的局面。[1]”具体表现为：水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重；部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势；城乡居民饮用水安全存在极大隐患；水污染事故频繁发生；守法成本高，违法成本低[2]。由此，可以认为，《水污染防治法》修改的一个直接任务就是要解决这些突出的问题。仔细阅读《水污染防治法（修订草案）》，可以感觉到草案制定者的苦心和努力，有针对性的加强和完善了某些制度，力图解决当前水污染防治中存在的主要问题。但是，我以为，全国人大常委会之所以决定向社会公布《水污染防治法（修订草案）》，一方面是因为水作为关系到经济社会生活每个环节、关系到每个公民的切身利益的大问题，确有民主立法，广泛听取各方面的利益诉求的必要；另一方面也是因为现有的《水污染防治法（修订草案）》还存在着较大的修改空间。在我看来，《水污染防治法》至少还应从以下方面加以完善。
                  
一、确立“防治水污染、保障水安全”的立法宗旨

        立法宗旨作为某一法律文件的价值取向，对于该法的制度架构与实施者的价值判断具有重要影响。任何一部法律文本的立法宗旨都必须是确定而且清晰的，因为它是法律具有执行力的观念保障。
                  
      《水污染防治法（修订草案）》将其立法宗旨设定为“防治水污染，保护和改善环境，保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进经济社会可持续发展。[3]”这一修改虽然比《水污染防治法》的规定有所进步[4]，但依然没有确定国家水污染防治法律制度的核心价值。这一表述至少存在两个问题：一是“保护和改善环境，保障人体健康”与“保证水资源的有效利用”存在价值冲突，尤其是在对“有效利用”不做专门解释的情况下，人们将其等同于“经济发展优先”十分正常且合乎逻辑。对此前有日本《公害对策基本法》的教训[5]，后有我国《水污染防治法》实施以来各种水污染不断加剧的事实，污染者在“水资源有效利用”的借口下实施的污染行为十分普遍，法律最终陷于“法不责众”的无奈；二是“促进经济社会可持续发展”更像一种政策性表述，不能精准的概括法律的价值目标。可以说，“促进可持续发展”是任何一部与资源环境有关的立法都应该实现的目标，问题在于《水污染防治法》应该通过何种具体的价值取向来实现可持续发展，你的目标是什么？
                  
       在环境法的一般理论上，“保护和改善环境，保障人体健康”是环境公平问题，而“保证水资源有效利用”是效率问题，一句“促进经济社会可持续发展”并不能解决公平与效率的冲突。如果一部法律同时负担“公平”与“效率”两种价值且不分主次，这部法律的实施结果很难达到预期目标，因为没有一部法律能够同时实现两个有冲突的价值。《水污染防治法》实施以后，中国之所以出现“水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清完、又欠新账的局面。”固然与中国经济持续高速增长有关，但频繁爆发的水污染事故、有水皆污、违法不能得到有效遏止等现象的背后的法律原因也不容忽视。我以为，立法本身的价值定位不准确、不清晰是一个重要的原因，在明显存在两种冲突的价值时，人们选择“效率”而放弃“公平”，法律不能做出唯一的判断。在此意义上，说“违法成本低，守法成本高”没有充足的理由，加大对污染行为的处罚力度也无充分的依据。
                  
       我以为，修改《水污染防治法》必须从立法宗旨开始，将“水污染防治法”的立法目的确定为“安全”——控制水污染，保障水安全。水安全“是指这样一种社会状态：人人都有获得安全用水的设施和经济条件，所获得的水满足清洁和健康的要求，满足生活和生产的需要，同时可使自然环境得到妥善保护。[6]”
                  
       人类对水安全的需求首先缘于水的自然属性与人的生物属性。水是生命之源，对于人的生存而言，水具有不可替代性，它既是生命的重要组成部分，又是实现人与自然物质循环、能量流动的重要介质，人的生存离不开水。但水资源又是稀缺的，它不可能无限的满足人类的各种需求和日益增长的需要，于是，出现了水资源数量和质量的安全供给问题。水污染防治是水资源质量安全的核心，也是水资源数量安全的重要因素。
                   
        安全是人的基本需要，更是人类经济社会行为的目的。水安全与水危机是一对范畴，一个是另一个的逆向描述，其实质是对人——水关系价值判断的两个极端。水安全度高则危机缓，水安全度低则危机重，这是因为水安全与水危机具有相同的自然属性与社会属性，因此，在发生水危机的地方需要寻找经济社会原因，并根据水安全的理念制定有针对性的方案来重构水资源的可持续利用，提高水安全度；在未发生水危机的地方需要以水安全的理念来引导人们的各种经济社会行为，确保水资源的可持续利用。在这个意义上，水安全的本质是强调在一定程度上满足社会经济发展对水资源的需求，同时要照顾到可持续发展的长远目标。
                  
        水安全和人群的感觉有关，即人群必须感觉到水供应、水质量是安全的，如果人群感觉水安全受到威胁，就会引起恐慌，进而影响社会经济正常秩序，造成经济社会发展的诸多问题。在此意义上，技术上的水安全并不是水安全的全部，保障水安全也绝对不仅仅是靠技术手段就可以完全实现。因此，在解决技术问题的同时，还必须注重各种社会规范的运用，通过合理的制度安排，使人们有合理的行为预期，预防和降低风险，增强安全感。
                  
        水安全的三重属性表明：保障水安全就是要在现实情况下处理好人与人、人与自然基于水资源的各种关系。将《水污染防治法》的立法宗旨确立为“保障水安全”，既可以体现国家的水战略、也可以体现人民的根本利益需求、还可以实现各相关法律之间的协调。
                  
二、转换“为城市立法、为工业立法”的思维模式

       在我国，严重的水污染已经成为一个制约社会经济持续稳定发展的直接因素，从前几年的淮河流域污染、松花江流域污染、滇池流域污染到今年的太湖污染、巢湖污染，水污染的面积之广、范围之大、对经济社会的影响之深迫使我们深刻反思：问题出在水里，根子却在岸上，人的各种不合理用水行为造成了乃至加剧了水污染。
                  
        我们知道，水污染行为可以进行不同的分类，从污染源的角度可以分为点源污染和面源污染，从污染产生的原因角度可以分为工业污染、农业污染和生活污染。一般而言，工业污染主要为点源污染，农业污染和生活污染主要为面源污染。就控制而言，点源污染易于面源污染；但面源污染如果不加以严格控制，后果比点源污染更为严重。我国目前湖泊富营养化的主要原因，恰在于生活污水未经处理的排放。因此，《水污染防治法》必须对各种污染源都加以合理的控制。通读《水污染防治法（修订草案）》，说现有的制度基本不能适用于农村可能有失武断，但绝大部分制度是针对城市和工业污染控制也是不争的事实，呈现出明显的为城市立法、为工业立法的思维定式，使得有关农村污染和生活污染的制度性安排严重缺乏。这种安排不符合国家“十一五规划”以及政府承诺在2020年以前全部解决中国农村饮水安全问题的目标，与《水污染防治法（修订草案）》的说明也不能完全契合。
                  
       以保障饮水安全的有关制度安排为例。周生贤局长向全国人大常委会所做的说明表明：“完善饮用水水源保护区管理制度”是此次修订的重点之一，其中包括四个方面的内容，一是完善饮用水水源保护区分级管理制度；二是明确饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制；三是对饮用水水源保护区实行严格管理；四是在饮用水准保护区内实行积极的保护措施。而“城乡居民饮用水安全存在极大隐患”是进行这些修订的重要理由：“全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72%，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，有3亿多农村人口的饮用水存在安全问题。[7]”但是，从整个修订的内容来看，饮用水源保护区的管理制度显然是针对城市的，而且主要是针对工业污染源的。因为在中国农村，目前还很难有集中的饮用水源，更不用说水源保护区了。制度安排停留于城市和工业污染的控制，解决“城乡居民饮水安全存在极大隐患”的问题只能是空谈。一方面，影响饮水安全的各种因素来看，“极大隐患”不仅存在于饮用水源保护区，而是存在于饮用水源保护区外的各个方面；不仅有工业污染源，还有更多的生活污染源。另一方面，饮用水源保护区制度的完善只能解决城市饮用水的保护问题，对于解决3亿多农村人口的饮水安全难以覆盖，这与国家提出的到2020年完全解决中国农村饮水安全问题的目标还有相当距离。
                  
       虽然《水污染防治法（修订草案）》第3条规定：“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，严格控制工业污染、农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。[8]”可以认为立法者是意识到了农业面源污染问题的，但在整个制度安排方面，却基本没有专门针对农村面源污染控制的条文，更没有农村饮用水源保障或者农村饮水安全保障的专门制度。在中国长期的城乡二元结构下，城市与农村的水污染从形式到内容都有巨大的差异是一个不能回避的问题，而解决这个问题的思路也必须在城乡统筹发展的大方向下，根据城乡水质保障的不同特点采取不同的法律对策，建立不同的管理制度。在完善城市水污染控制制度的同时，设立农村水污染控制的专门制度，防治农村水水污染，保护农村饮用水源，保障农村饮水安全。为此，国家已经建立了农村安全用水规划，制定了农村安全饮用水标准，《水污染防治法》在修订时，理应认真研究国家相应的政策措施，将有关内容上升为法律制度。如，在水环境质量标准与水污染物排放标准的制定中，应有农村水环境质量与水污染物的指标与量值，应考虑与农村饮水安全卫生标准的衔接与统一；在饮水安全保障的制度中，应有专门的保障农村饮水质量安全的内容；在水污染防治监督管理制度中，应有农村面源污染控制的具体办法与措施，等等。
                  
        同样，《水污染防治法（修订草案）》在城市生活污水控制方面的制度也非常薄弱，仅在第7条第一款有一个原则性规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。[9]”事实是，虽然法律没有明确规定城市居民排放生活污水要缴纳排污费，但在城市居民支付的水费中却包含了污水处理费用，这表明居民实际上是承担了生活污水排放费用的。这样一种不以立法方式明确规定城市居民的水污染防治义务，不对城市生活污水排放进行控制的做法，既不利于城市居民树立节约用水、控制水污染的法律观念，也不利于城市生活污水的集中处理与控制，在一定程度上，还侵犯了居民的知情权。因此，在《水污染防治法》的修改中，应将城市生活污水控制的有关内容在水污染防治的监督管理中做出专门规定。
                  
三、消除“部门立法、多龙治水”的偏见

        我国现行的立法体制在实际上是“部门立法”，各个行政主管部门在各自的管理领域内起草相应的法律。这种体制存在的问题在水事立法方面暴露得最为充分：一方面因为水资源的有限性、流域性、多宜性而呈现出极为复杂的利益关系，涉及到个人权利与公共权力的多个方面，必须有超越利益主体、超越行政区域、超越部门权力的法律规则；另一方面是部门立法、地方管理的现实格局。这样的立法体制与管理体制必然带来的是政出多门、多头管水、公共权力竞争等不良后果，制度实施的结果可能偏离甚至完全背离保障水安全的目标。我国一些严重的水污染、水破坏事件背后，都拖着长长的“多头管理，多龙治水”的影子。要真正解决水污染的问题，必须实现立法体制、管理体制的突破，建立统一协调的立法机制与符合水的自然属性的管理体制。
                  
         在立法体制方面，存在着《水污染防治法》与《水法》的协调问题。我国选择的是水质、水量分别立法的模式。按照分工，《水污染防治法》要解决的是控制水污染物排放、水污染治理等水质管理问题，水污染防治行政主管部门是环境保护部门，而水量管理则属水利行政主管部门的职权范围。相应的，要由《水法》和《水污染防治法》来分别调整水质和水量的问题，而《水污染防治法》与《水法》分别由两个不同的主管部门起草并送审。我们十分清楚，水质与水量是水问题的两个制约性因素，其中任何一个因素的变化都会对另一个因素带来直接的影响，它们的联系并不会因主管部门的分设而自动分离，如果不能协调好两个主管部门的关系，后果只能是水危机的加重而不是水安全保障的加强，多头管水也是导致中国水污染加剧的人所共知的原因。因此，《水污染防治法》的修改必须彻底部门观念，《水法》不是水利部的法，而是水资源开发利用和保护的国家法律；《水污染防治法》也不是环境保护总局的法，而是水污染控制的国家法律。两个主管部门都应该超越部门偏见，从国家安全、环境安全的角度，运用综合决策的方法，建立水质水量并重的协调管理机制。具体而言，应根据水的自然属性、经济属性、社会属性来设立制度，完善措施，畅通机制。
                  
        从现在的《水污染防治法（修订草案）》中，我们可以看到一些协调两部法律的考虑，如管理体制的设置（第6条）、水污染防治的监督管理制度（第11、12、15、22、23、26条）等等，但总体上看，制度上的衔接与协调是不够的。2002年全国人大常委会修订《水法》时，已经根据水事立法的规律，进行了一些重要的修改。如在水资源管理方面，确立了流域管理与区域管理相结合，两者并重；统一管理与分部门管理相结合，监督管理与具体管理相分离的新型管理体制。在水资源规划与配置方面，增加了国家水资源战略规划，明确了流域规划与区域规划的法律地位；增加了中期规划，建立了中长期规划与流域水量分配制度。在水资源开发利用制度方面，特别强调了生态用水的考虑，规定了水资源开发利用的原则。在水保护方面，增加了维护水体的自然净化能力的考虑，规定了地下水开采禁限制度、水功能区划制度，并在《水污染防治法》饮用水源保护制度的基础上建立了更为严格的保护制度[10]。应该说，这些制度都为《水污染防治法》的衔接留下了空间，《水污染防治法》的修改理应认真研究与相应制度的协调与配合问题。如《水污染防治法（修订草案）》第12条第1款规定：“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院发展改革、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。[11]”这一规定存在两个方面的问题：一是究竟是按照流域进行规划还是按照区域进行规划并明确，埋下了规划职权的矛盾隐患；二是可能引发和水资源利用规划的冲突。《水法》的第二章专门规定了水资源规划的制定和实施，主要由各级水行政主管部门组织进行。水资源规划的各个层次与水污染防治规划的关系，理应在《水污染防治法》中得到明确。
                  
        在管理体制方面，存在着水质水量分别管理以及水的流域属性与区域管理的冲突如何协调的问题。在我国水质水量分别由环境保护和水利部门负责管理的现行体制下，必须通过权力的合理配置和建立机制来解决协调问题。为此，国家已经在各流域机构内设立了由国家环境保护总局和水利部共同领导的流域水资源保护机构，《水污染防治法（修订草案）》中赋予了流域水资源保护机构一定的职责，但与《水法》的协调不够。如《修订草案》第6条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关；县级以上人民政府交通主管部门的海事管理机构是对船舶污染实施监督管理的机关；县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、渔业等部门以及重要江河的水资源保护机构，按照各自的职责，协同环境保护主管部门对水污染防治实施监督管理。[12]”显然是沿袭了“部门分割”的管理模式。《水法》已经赋予流域机构八个方面的水资源管理与保护权力，其中哪些是应该在《水污染防治法》中赋予流域水资源保护机构，国家环境保护总局与水利部应通过何种机制完成对水质水量的统一管理，等等，这些问题值得认真研究解决。
                  
        实行水的流域管理是世界各国的普遍做法[13]。流域是自然形成的，而行政区域却是因为政治的或者社会管理的需要而划分的，流域通常被人为分割为若干个行政区划，而在这些被分割的区域内部又有若干个管理水资源事务的部门，它们似乎分工明确，责任分明，但实际上在这些被分割的行政区划内部以及各部门间所进行的与水资源开发利用有关的决策与行动，往往缺乏流域生态系统的综合考虑，各自为政、以邻为壑、权力竞争严重，导致一场又一场公地的悲剧的发生。我国对于流域问题在很长时期并未引起重视，直到上个世纪90年代中期，淮河的全流域污染、黄河的持续断流等严重的水问题敲响了警钟，中国付出了巨大的代价后终于认识到水资源管理的流域特性不可忽视，自然生态系统的法则不以人的意志为转移，更不会因为政治原因而改变。针对区域管理体制的弊端，1992年、1997年全国人大《水法》执行情况检查组在向全国人大常委会的汇报中明确提出了修改建议，认为“鉴于我国水资源的严峻形势，必须尽快改变水资源分割管理体制，实行统一管理；水资源只宜统一管理和分级管理，不宜分部门管理，这是强化国家对水资源实行权属管理的根本保证。”2002年修订的《水法》确立了中国的流域管理体制。《水污染防治法》同样面临着流域管理与区域管理的冲突问题，理应按照全国人大常委会的建议，确定流域水污染防治的管理体制，明确流域水污染防治的监督管理职责，建立流域水污染防治的制度。
                  
四、改变“事后控制、政府命令”的管理方式

       《水污染防治法（修订草案）》的制度体系中，有关公民权利的内容只有三个条款，即第7条第二款：“因水污染危害受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。”第16条第四款：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”第85条第1款：“水污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工处理；当事人对处理决定不服的，可以就该纠纷向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。[14]”其余都是命令式的管理制度安排。这样的立法思路已经一再被现实所否定[15]，太湖、滇池等湖泊都有类似的专门立法，滇池污染治理已经投入四十亿，但水质仍每况愈下；太湖的蓝藻并没有因为有了政府监管而停止暴发，水污染纠纷也没有因为法律的禁止性规定而减少。为了改变命令式管理的不足，我们积极学习国外的多元化管理方式，包括国家环保总局在内的各有关部门也在法律之外采取了多种的管理手段与措施来弥补命令式监管的不足，如鼓励公众参与、建立流域生态补偿机制、鼓励水环境容量使用权交易等等，有的还专门制定了行政规章。此次《水污染防治法》的修订，是一个极好的吸取教训、总结经验的机会，毕竟在中国立法资源十分稀缺，启动一次法律的修改非常不容易。但遗憾的是，《水污染防治法（修订草案）》连一些已有的经验教训也没有充分的总结。
                  
         在世界范围内，环境管理是一种公共事务管理的理解应该没有问题，公共管理不能等同于行政管理也是基本共识。在今天的中国，落实科学发展观，构建和谐社会也是一种必然的选择。且不论国际社会有多少管理革命、管理创新的理论值得我们学习，国外有多少环境管理的多元化方式值得我们借鉴。仅从构建和谐社会本身的要求来看，和谐理念下的水污染防治制度体系不应该也不可能是单一的行政命令式的管理。
                  
        我们知道，《水污染防治法》的调整对象是人，要控制的是人为因素造成的水污染，因此法律也必须以对人的行为的控制为着眼点，而对人的行为控制在法律上虽然都表现为权利义务规范，但却有激励与限制两种机制。相对而言，激励是一种发挥内部动力的利益机制，限制是一种外在的强迫被动机制。水污染尽管是人为原因造成的，但在大多数情况下却也是人类生存所必须的利用环境的一种手段。及时、方便的获得足量、卫生的生活用水是维护生命健康的基本条件，也是人的生存权利，国家当然应该对这一权利加以宣示并进行保护。当然，因为水具有公共性，不可能完全靠私人权利的赋予来解决水资源的合理配置与污染防治问题。但水的公共性与个人的需要之间并不是绝对排斥，反而是相互融合的。这就需要法律合理的协调水的私人属性与公共属性之间所呈现的利益关系，平衡它们的合理需求。因此，在水污染防治立法中，仅仅建立一种机制必然会出现偏差。实践也反复证明，平衡好环境保护中的“权力——权利”，是环境保护法有效实施的前提与基础。
                   
        公众参与制度与水污染法律体系的建构关系尤为密切，而增强法律参与主体的广泛性，其根本措施不在于制定一些义务性的规范，而在于通过权利激励的方式带动公民的积极性使得在水污染治理中形成积极参与的局面。过去《水污染防治法》在应对水危机时采取了普遍的义务性规定方式，是导致法律在防治水污染中客观不能的重要原因。因为义务是依附于权利、以权利为目的和归宿的，环境义务的赋予不是目的，只是实现环境权利的手段。当法律只有义务性规定而没有权利内容时，法律作为一种行为规则对公民激励不足，法律预期目的也难以充分实现。通篇的义务性规定使得法律沦为说教文字，而许多义务性规定禁止的行为模式是形成了惯例的生产、生活方式，法律只是对这些行为予以禁止而没有规定相应的权利、也即没有提供替代、救济性措施，公民没有遵守法律的内在动力，仅仅对处罚措施作出详尽规定也难以从根本上解决问题。
                  
       我以为，虽然水污染防治法从总体上看应该是一部管理法，其制度设计应该以设定公共管理权限与职责为主，但无论是从水的自然属性、经济属性和社会属性方面看，还是从当今管理理念已经发生巨大更新的角度看，修订《水污染防治法》时引入市场机制，同时扩大公众参与不仅是必要的，而且是可能的。《中华人民共和国物权法》已经实施，其所确定的水资源权属制度为水资源利用的市场化机制建立奠定了基础，实行多元化的管理方式也已经有了一定的实践经验，可以也应该在《水污染防治法》中对水污染防治的行政指导、行政协调、行政合同等方式做出规定。
                  
        在多元化的管理方式中，公众参与的扩大和制度的完善具有基础性意义。《水污染防治法》应该在总结环境保护公众参与实践经验的基础上，明确规定公众参与制度、完善公众参与的法律机制。具体而言，除了要在整个社会克服水污染治理中的“政府依赖”外，还应建立环境信息知情机制，保障公民对于滇池水环境状况享有知情权、能获得进行判断的充分信息，同时也要建立公民环境意愿表达机制，既改变公民环境意识较差现状，增强公民环境决策参与的责任感使命感，发挥他们在水污染治理中的积极性主动性和创造性。
                  
        以上是对《水污染防治法（修订草案）》的一些实质内容的意见和建议。从立法技术上看，也还存在着表述与逻辑上的问题。如整体结构上的分类标准不同一，无法理解现有条文各章之间的逻辑关系；将公民的民事请求权置于总则部分令人不知所以；法律责任的排列方式不能与前面的“假定”部分对应等等。但相对而言，立法技术的问题毕竟解决起来毕竟容易。建议在合理确定分类标准的前提下，对制度进行逻辑化梳理，完成类型化的工作，然后可采用章下设节的形式，实现条分缕析的法律结构。
                  
                 
                  
                  [1]周生贤  《关于〈中华人民共和国水污染防治法（修订草案）〉的说明——2007年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》，http://env.people.com.cn/GB/6222354.html，2007年9月10日访问。
                  [2]周生贤  《关于〈中华人民共和国水污染防治法（修订草案）〉的说明——2007年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》，http://env.people.com.cn/GB/6222354.html，2007年9月10日访问。
                  [3]《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》第1条。http://env.people.com.cn/GB/6224392.html，2007年9月10日访问。
                  [4]《中华人民共和国水污染防治法》第1条的规定为：“为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”
                  [5]上个世纪七十年代，日本最初制定的《公害对策基本法》采取二元价值的立法模式，在实施过程中却被发现二元价值成为了企业为自己的污染行为辩护的理由，日本不得不对法律进行修改，重新确立一元价值。
                  [6]成建国、杨小柳、魏传江、赵 伟：《论水安全》，http://www.chinawater.net.cn/Journal/cwr/200401/06.htm，2007年7月20日访问。
                  [7]周生贤 《关于〈中华人民共和国水污染防治法（修订草案）〉的说明——2007年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》，http://env.people.com.cn/GB/6222354.html，2007年9月10日访问。
                  [8]《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》第3条。
                  http://env.people.com.cn/GB/6224392.html，2007年9月10日访问。
                  [9]《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》第7条。
                  http://env.people.com.cn/GB/6224392.html，2007年9月10日访问。
                  [10]参见吕忠梅“环境资源法视野下的新《水法》”，《法商研究》2003年第4期。
                  [11]《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》第12条第1款。
                  http://env.people.com.cn/GB/6224392.html，2007年9月10日访问。
                  [12]《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》第6条。
                  http://env.people.com.cn/GB/6224392.html，2007年9月10日访问。
                  [13]参见吕忠梅“论水污染的流域控制立法”，《法商研究》2005年第2期。
                  [14]《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》。
                  http://env.people.com.cn/GB/6224392.html，2007年9月10日访问。
                  [15]参见吕忠梅、刘超：论水污染防治立法的思维转换——以《滇池保护条例》修订为例，《河南师范大学学报》2007年第2期。

 【本文载《法学》2007年第11期】