摘要(Abstract)：
随着我国法律体系的形成,立法相对成熟,与之相比,法律的执行和实施则存在非常大的滞后性。法律和法律规范体系还没有完全转化为一种物质力量,还没有在社会控制过程中充分体现出它的价值。导致这一现象的原因是多方面的,如法律体系纵向上的不和谐、部门法之间的不平衡、行政法治与有关司法机制的不和谐等。如果有一套严格量化的,具有统一性、规范性、精确性、可操作性和强制性的指标对法治体系的若干问题予以规范,上列弊端可能就会减少很多。法治体系形成指标的设计应侧重于法治体系构建、实在法制定、法治过程、法和法治实现等环节。
关键词(KeyWords)： 法治体系;形成指标;法治指标
Abstract:
Keywords:
基金项目(Foundation): “上海市一流学科(行政法)”、“中央财政支持地方高校建设专项(行政法)”资助项目
作者(Author): 关保英;
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参考文献(References)：
- 1陈金钊、宋保振:《法治体系及其意义阐释》,载《山东社会科学》2015年第1期。
- 2近年来,我国学界相关的研究非常丰富,涉及法治指数、法治建设指标体系、法治建设评估机制等诸多领域,这些研究具有很好的理论和实用价值。而本文的研究与上述论题在视角上有着较大区别,法治体系的形成指标与法治指标和法治建设指标还不是同一意义的概念,其是对后几者的升华和系统化。
- 3法治体系形成指标与一国法治建设目标是紧密联系的,从这个角度讲,法治体系形成指标是一个质的问题。但更为重要的是,法治体系形成指标带有强烈的技术色彩,从这个角度讲,法治测评指标是一个量的问题。这二者的关系也是一国必须引起重视的问题,对二者关系的处理是法治体系指标中最为重要的问题。至于量的问题实质上也牵扯到法治形式合法性和实质合法性。参见[美]布雷恩.Z.塔玛纳哈:《论法治》,李桂林译,武汉大学出版社2010版,第121页。
- 4著名的美国兰德公司、德林公司属民间性的信息机构,其在信息的加工和处理方面就有非常大的影响,它们的信息加工处理技能产生巨大的经济效益和社会效益,常常也能产生政治效益。与之相比,我国的民间信息机构尚处于发展之中。
- 5杨小军、宋心然、范晓东:《法治政府指标体系建设的理论思考》,载《国家行政学院学报》2014年第1期。朱未易:《地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索》,载《政治与法律》2011年第1期;林世钰:《构建法治政府指标体系》,载《检察日报》2006年10月13日第四版。
- 6我国在宣布法律体系已经形成时是以一定的客观数据为依据的,正是由于存在大量的客观数据,我们才可以说我国的法律体系已经形成。从这个角度讲,我国的法治机构在近年来已经将职能有所拓展,也就是说,它们承担了对相关法治体系进行量化和测评的职能。
- 7[日]穗积陈重:《法典论》,李求轶译,商务印书馆2014版,第5页。
- 8[奥]凯尔文:《法与国家的一般理论》,深宗灵译,商务印书馆2013版,第105页。
- 9我国近年来也颁布一些蓝皮书对法治建设相关数据进行了公布和分析,法治建设的白皮书则相对较少。应当说,这方面白皮书比蓝皮书的地位更要强调,因为蓝皮书是由民间机构发布的。
- 《决定》对我国依法治国做了非常全面的规定,它包括法律的制定,法律的实施,法律的遵守等所有与依法治国有关的问题,这样的顶层设计实质上是对依法治国从总的体系和系统上进行的构建,其价值是无法替代的。
- 该《决定》在法治理念上乃至于相关制度的设计上都较为全面,而且比较深刻,如“法律是治国之重器”、“公正是法治的生命线”、“法律的生命力在于实施”等,与这些理念和制度相比,《决定》有关依法治国的定量分析相对较少。
- 《决定》由于是对我国依法治国的顶层设计,因此其在治国方略和宏观设计上是较为全面的,但有关依法治国具体措施的构造相对较少。当然它作为依法治国的纲领性文献,少些具体措施也是合乎逻辑的。
- 例如《全面推进依法行政实施纲要》规定:“全面推进依法行政、建设法治政府,涉及面广、难度大、要求高,需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法治工作队伍,协助各级人民政府和政府各部门。要切实加强政府法制机构和队伍建设,充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用,并为他们开展工作创造必要的条件。”该规定实质上已经包含了相关的测评和定量分析问题。
- 参见《行政许可法》第20条、《行政强制法》第15条的规定。
- 《立法法》第4条规定:“立法应当依照法定权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。”
- 我国《宪法》第89条和第107条以及《地方政府组织法》若干条款对我国行政系统的职权做了规定,这些规定对行政职权的处理是比较抽象和笼统的。之所以会造成这样的格局主要原因在于我国行政系统在职能设置中没有对行政目标进行分解和综合,整个行政系统存在于行政管理的大目标之下,而行政管理可以将行政机关的所有职权和职能包容进来,如果要建构此方面的测评标准对行政职权进行目标分解和综合就显得十分重要。
- 凯尔森将法分为“静态法和动态法”,在他看来“静态法”所指的是法的规范,而“动态法”更多的则是指法律秩序。我们注意到《决定》关于我国法律体系的构建也从静态与动态两个方面予以进行,这是非常科学的。至于如何处理法的动态方面与静态方面的关系,则是一个需要进一步探索与完善的问题。
- 参见[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,商务印书馆1982年版,第3页。
- 从逻辑上讲,法律体系越健全其对社会的规制力越有利,进而社会矛盾和社会纠纷越来越少,但是在我国则是另一种情形,那就是大量法律典则的颁布并没有与社会冲突发生控制成正比。恰恰相反,在我国法治实践中存在的大量的矛盾和冲突,它们与法律典则的关系是相互背反的。
- 尹钢、梁丽芝主编:《行政组织学》,北京大学出版社2005年版,第209页。
- 从宏观上讲,法治体系的测评指标应当考虑他的体系性,就是不能够将立法体系、执法体系、司法体系、守法体系予以分割,而是要将他们整合在统一的体系之下,这就必然涉及到主体系之间的关系,而我国目前有关法治体系的测评哪怕是宏观上的也大多将关注的焦点放在每个分体系之中。
- 参见[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,商务印书馆2013年版,第29、173页。
- 《决定》提出了法律工作者的队伍这样一个概念,并对这个队伍的范围作了规定,这实质上在我国形成了法律人共同体概念的雏形,其对我国今后的法治体系中硬件的建设具有重要指导意义。
- 社会治理是在社会管理概念的基础上提出来的,但它与社会管理有着明显的区别,社会管理是在政府高权的作用下实施的,而社会治理则是在法律规范的调整下实施的。总体上讲,社会治理与法治的关系更为密切一些。
- 法律体系与法治体系的关系是近一段时间以来我国学界关注的热点问题之一,有人认为法治体系取代了法律体系的概念是对法律体系的一个升华,也有人认为,法律体系存在于法治体系之中,二者是一种包容关系。在笔者看来,后一种论点更加合理一些,但同时我们也必须肯定法律体系具有一定的独立性,即是说法律体系在一定程度上可以作为一个独立存在的事物。
- [法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1982年版,第71-72页。
- 以我国中央层面的立法为例,法律有将近240件,行政法规730件,而部门规章3730件。这基本上形成了一个金字塔式的排列结构,而且它们的数量也是可以进行量化的。
- 目前,我国中央层面上的行政立法所保持的比例关系是:政府立法与立法机关的立法是3%与97%,这样的比例是我们从实在法中统计出来的,而不是我们通过顶层设计所确立的比例关系。
- 2011年3月第十一届全国人民代表大会第四次会议对我国现行七个法律部门向社会进行了公布,这便使得这七个法律部门的划分具有了法律效力。
- 冯军:《行政处罚法新论》,中国检察出版社2003年版,第1页。
- 参见肖金泉主编:《世界法律思想宝库》,中国政法大学出版社1992年版,第932页。
- See Scott Jacobs,Jacobs and Associates,Regulatory Impact Analysis in Regulatory Process,Method,and Co-operation:Lessons for Canada from International Trends,working paper,June,2006,pp.123-125.
- 一般包括两方面的评估指标:一是技术效率,即法律执行机构的内部运作效率;二是经济效率,即一项法律法规所动用的全部资源是否达到最有效的配置和使用,使全社会满意。See THEODORE H POISTER,PUBLIC PROGRAM ANALYSIS:APPLIED METHODS,at 10(University Park Press,1978).
- [古希腊]柏拉图:《理想国》,郭斌和等译,商务印书馆1986年版,第140页。
- 萨维尼就曾指出,法律与民族生存和特征的这种有机联系也表现在时代前进的过程中;这儿也可以与语言加以比较。法律和语言一样,没有绝对中断的时候;它也像民族的其它一般习性一样,受着同样的运动和发展规律的支配;这种发展就像其最初阶段一样,按照其内部必然性的法则发展。法律随着民族的发展而发展,随着民族理想的加强而加强,最后也同一个民族失去它的民族性一样而消亡……由于文化的进步,民族习性变得越来越明显越清楚了。参见[德]萨维尼:《论立法与法学的当代使命》,许章润译,中国法制出版社2001年版,第9页。
- 谢瑞智主编:《法律百科全书》,台湾三民书局2010年版,第150页。
- 参见[英]彼得·斯坦、约翰·香德:《西方社会的法律价值》,王献平译,中国人民公安大学出版社1990年版,第72页。
- 总体上讲,法治体系是在旧的十六字方针的基础上形成的新的十六字方针,旧的十六字方针是1978年十一届三中全会提出的,它的含义是“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,而《决定》将旧的十六字方针做了全方位的升华,并确立了新的十六字方针,这个新的十六字方针就是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。
- 《决定》是中共中央制定的,它是我党对依法治国的一个顶层设计,它不同于其他党内法规体系。在笔者看来,《决定》虽然内容比较丰富,几乎涉及到依法治国的所有重要方面,但是它在依法治国的法律典则中具有相对较高的地位,在它之下还可以由全国人民代表大会制定一个相互衔接的法律典则,甚至也可以由国务院和最高人民法院、最高人民检察院制定更加具体的法律典则,并且使它们之间形成某种逻辑联系。而相关的法律体系指标应当体现于相对下位的典则或文件之中。
- 参见[日]穗积陈重:《法典论》,李求轶译,商务印书馆2014年版,第5页。
- 参见《道路交通安全法》第67、68条,《计量法》第9条等。
- 参见[英]戴维·M·沃克:《牛津法律大辞典》,北京社会与科技发展研究所组织翻译,光明日报出版社1988年版,第486页。
- 参见[美]伯尔曼:《法律与宗教》,梁治平译,商务印书馆2012年版,第7页。
