摘要(Abstract)：
财产保全"裁执一体化"程序操作模式的直接目的是有效查控财产保全对象。"裁执一体化"模式更加侧重于审理财产保全案件有无执行到位的可能性,财产保全立案、审判、执行程序的结构也因此更为密切和集中。"裁执一体化"模式虽然能够较好地契合既有的制度条件,也能够对个案处理表现出一定的调适性,但所形成的财产保全制度"低水平"均衡运行状态仍然必须打破。技术革新与司法体制改革形成了打破"低水平"均衡状态、改革"裁执一体化"模式的外部条件。通过合理界定法院内设机构的职能和人员的权责分工,拓展财产信息查明途径以及充实财产保全案件审理的正当性基础,可以促进财产保全制度司法实践向规范目的回归。
关键词(KeyWords)： 财产保全;“裁执一体化”;“低水平”均衡;执行难
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作者(Author): 刘君博;
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参考文献(References)：
- (1)《最高人民法院关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》(法发[2016]10号)。
- (2)最高人民法院院长郑天翔1988年4月1日在第七届全国人民代表大会第一次会议上所做的《最高人民法院工作报告(1988)》。
- (3)代表性论文可参见李仕春:《民事保全程序基本问题研究》,载《中外法学》2005年第1期;王福华:《民事保全程序中的程序保障》,载《法律科学》2002年第6期;洪冬英:《财产保全功能有效实现的障碍及对策》,载《法学》2009年第3期;郭小冬:《论保全诉讼中被申请人利益的保障》,载《法学家》2010年第2期;冀宗儒、徐辉:《论民事诉讼保全制度功能的最大化》,载《当代法学》2013年第1期;刘哲玮:《论财产保全制度的结构矛盾与消解途径》,载《法学论坛》2015年第5期。
- (4)A、B市属于G省经济特别发达地区,C市属于G省经济较为发达地区,X、Y市属于G省经济中等地区,Z市属于经济欠发达地区,在国内具有一定的区域代表性。在调研的中级、基层人民法院中,G省A市a1法院、B市b1法院、C市c1法院属于经济发达地区法院;G省X市中院及x1法院、Y市中院及y1法院、Z市中院及z1法院属于经济中等地区法院;G省X市x2法院、Y市y2法院、Z市z2法院属于经济欠发达地区法院。同时,选取直辖市B市h区法院(该区2016年GDP为5036.80亿元)作为参照对象,进行比较考察。以上数据来源:《2016年A市国民经济和社会发展统计公报》、《2016年B市国民经济和社会发展统计公报》、《2016年C市国民经济和社会发展统计公报》、《2016年X市国民经济和社会发展统计公报》、《2016年Y市国民经济和社会发展统计公报》、《2016年Z市国民经济和社会发展统计公报》。
- (5)有关财产保全预设功能实现的论述,可以参见傅郁林:《莲湖法院财产保全机制中的新理念》,载《人民法院报》2010年9月30日第5版;前引(3),冀宗儒等文;肖建国、黄忠顺:《论司法职权配置中的分离与协作原则---以审判权和执行权相分离为中心》,载《吉林大学社会科学学报》2015年第6期。
- (6)王亚新教授曾提出从“司法政策、程序改革动向和诉讼的日常运作”三个层次观察民事诉讼实务的理论框架。参见王亚新:《民事诉讼法二十年》,载《当代法学》2011年第1期。财产保全“裁执一体化”程序操作模式正是着眼于财产保全制度“日常运作”这一微观层次所做的理论抽象。
- (7)参见《北京市高级人民法院关于财产保全若干问题的规定(试行)》第2条、《上海市高级人民法院关于财产保全工作的规定》第12条等。《关于办理财产保全案件若干问题的规定》第1条可视为对已有司法实践的总结和确认。
- (8)在调研过程中,几乎所有的访谈对象均表示,实务中审理财产保全案件主要关注的是财产信息或线索是否明确以及申请人提供的担保是否符合要求,其中,G省a1法院、x2法院、Y中院、z1法院以及B市h区法院均有法官明确表达了“不提供财产线索不出裁定”的态度。部分法官亦提出,对于诉前财产保全而言,应当更加慎重,故而也需考量保全必要性;对于诉中财产保全而言,既然当事人已经起诉,那么,一般便无需审理保全必要性,通常也无法对案件的胜诉可能性进行准确预测。
- (9)在调研过程中,笔者了解到,在2016年之前,G省、B市各级人民法院仅对诉前财产保全案件设立独立的“财保”案号,诉中财产保全案件没有独立的案号。对于诉中财产保全申请,承办法官认为不符合申请条件的,一般会记入笔录,驳回申请;对于诉前财产保全申请,立案庭法官则会直接不予立案。近年来,也有部分法院会直接以申请人未能提供明确财产信息或财产线索为由裁定驳回诉前财产保全申请,如石柱土家族自治县人民法院(2016)渝0240财保91号民事裁定书、怀宁县人民法院(2017)皖0822财保64号民事裁定书、礼泉县人民法院(2017)陕0425财保7号民事裁定书、昌图县人民法院(2017)辽1224财保2号民事裁定书等。
- (10)《民事诉讼法》第104条规定,财产纠纷案件,被申请人提供担保的,人民法院应当裁定解除保全。学理上,解除保全大体类似于德国法上的因情势变更申请解除假扣押判决或裁定,作为救济手段的解除保全并不指向保全裁定本身适法与否。参见周翠:《中外民事临时救济制度比较研究》,清华大学出版社2014年版,第41页。
- (11)此种操作方式的依据是《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第3条,“人民法院在审理民事、行政案件中作出的财产保全和先予执行裁定,由审理案件的审判庭负责执行。”
- (12)改革源于2011年《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第16条的规定,“诉中财产保全、先予执行的申请由相关审判机构审查并作出裁定;裁定财产保全或者先予执行的,移交执行局执行。”
- (13)朱文林、王铁儒、刘婷婷:《合法与合理性并重,优化财产保全工作---重庆一中院关于模糊财产线索对财产保全工作影响的调研报告》,载《人民法院报》2016年7月14日第8版。
- (14)在笔者调研的范围内,X、Y、Z三个中级人民法院主要受理二审民商事案件,财产保全案件主要集中在知识产权庭,而且数量不多。基层人民法院内部各个业务庭、派出法庭的情况差异较大,有些法院因受理的案件性质、主动向当事人释明等因素影响,财产保全案件数量较多,例如,b1法院个别庭室保全案件比例可以达到50%;x1法院有两个派出法庭,因为兼收执行案件,财产保全收案数占其本法庭民商事案件的比例大约在10%-20%之间,民一庭也反映80%以上的民间借贷案件都出具了财产保全裁定。不过,整体而言,笔者调研的10个基层人民法院近三年内财产保全案件(包括诉前、诉中)收案数量占比一般在10%左右。这一经验判断结论亦可从多地法院所做的实证研究中得到印证。参见浙江省高级人民法院课题组:《从合法性关注到合理性考量---能动司法视角下财产保全司法对策之优化》”,载《法律适用》2011年第12期;前引(13),朱文林等文;南开法院课题组:《关于我市法院诉讼财产保全制度实施情况的调研报告》,载天津市南开区人民法院网http://tjnkfy.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1328984.shtml,最后访问时间:2017年8月23日;魏立新等:《西城法院关于财产保全工作的调研报告》,载北京法院网http://bjgyold.chinacourt.org/public/detail.php?id=97484,最后访问时间:2017年8月23日;腾飞:《大兴法院反映诉前财产保全工作中存在的问题并提出对策》,载大兴法院网http://bjdxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=699,最后访问时间:2017年8月23日。
- (15)根据多地访谈、调研反馈的情况综合分析,对不符合“条件”的财产保全申请不立案、不出书面裁定是可以称得上一种较为普遍的程序操作。Y中院的一位资深庭长对财产保全案件立案、审理的态度颇具有代表性:“一般只有明确能扣到东西才下裁定,不明确的就不会查(控)”。这也进一步解释了“浙江省全省申请保全的案件中,对保全申请驳回的比例均不超过0.5%”的现象。参见前引(14),浙江省高级人民法院课题组文。
- (16)参见江伟、肖建国:《民事诉讼法》(第七版),中国人民大学出版社2015年版,第229页;全国人大常委会法制工作委员会民法室编:《中华人民共和国民事诉讼法条文说明、立法理由及相关规定》,北京大学出版社2012年版,第159页。
- (17)以上数据来自最高人民法院2016年3月18日在官网发布的“2015年全国法院审判执行情况”http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-18362.html,最后访问日期:2017年8月23日。
- (18)张伟:《关于民事诉讼财产保全若干问题的思考---以鹿城法院金融庭实践为考察样》,载温州法院网http://www.wzfy.gov.cn/system/2014/04/30/011651311.shtml,最后访问日期:2017年8月23日。
- (19)在笔者调研的基层人民法院中,z2法院可谓是“案少人少”的典型,2015年全年新收民商事案件839件,其中,在婚姻继承纠纷占据收案数量大半的情况下,借款合同纠纷也有近两成。根据民一庭、民二庭的法官介绍,借款合同案件基本上全部为债务人未能按期还款,债权人提起诉讼;若未采取保全措施,则判决作出后执行到位的可能性极小。
- (20)笔者在“中国裁判文书网”(检索日期2017-06-02)上将检索条件分别设定为案由“诉中财产保全”和“诉前财产保全”,可以检索到从2012年至2017年诉中财产保全民事裁定书1327份,诉前财产保全民事裁定书25649份。通过抽样阅读,不难发现,不论是支持还是驳回保全申请的民事裁定书,均鲜见对财产保全的必要性进行详细说理。其中,驳回诉中、诉前财产保全申请的民事裁定书数量极少,且绝大多数系以“未能提供担保”为由驳回申请,另有部分裁定书以提供财产信息或财产线索不明为由驳回申请。对于财产保全案件审理中“保全必要性”与“财产信息或财产线索明确性”的复杂关系,笔者将在第三部分展开详细论述。
- (21)申请人提供的“模糊”财产线索引发的低执行效率问题可以参见前引(13),朱文林等文。
- (22)20世纪80年代最高人民法院提出以财产保全措施解决执行难却未见显著成效提供一个重要原因就是,在民商事案件仍主要以婚姻继承纠纷为主,“执行难”也主要表现为“地方保护主义严重、协助执行单位不予协助以及管理不到位”的背景下,财产保全其实并无太多发挥作用的空间。1987年,全国法院受理婚姻案件547794件、赡养案件38780件、继承案件24319件,全国法院受理民事债务案件256432件、经济纠纷案件365848件,婚姻家庭继承案件约占全年民商事案件收案总数的50%。最高人民法院将执行难的成因归结为“第一,地方保护主义和本位思想严重,使法院判决的执行受到阻挠和干扰;第二,一些依法应予协助执行的单位不予协助;第三,由于管理工作上的一些漏洞,使有些纠纷在法院判决后无法执行。”参见最高人民法院院长郑天翔1988年4月1日在第七届全国人民代表大会第一次会议上所做的《最高人民法院工作报告(1988)》。
- (23)从2013年到2015年,全国各级人民法院新收执行案件数量分别为283.38万件、313.85万件和415.99万件。参见最高人民法院2016年《人民法院执行工作报告》白皮书。
- (24)参见前引(10),周翠书,第181页以下。
- (25)前引(3),洪冬英文。
- (26)刘君博:《保全程序中担保的提供与担保数额的确定---〈民事诉讼法〉司法解释第152条的意义及其解释适用》,载《法律适用》2015年第8期。
- (27)参见前引(23),最高人民法院2016年《人民法院执行工作报告》白皮书。
- (28)例如,《上海市高级人民法院关于财产保全工作的规定》第15条:“提供的财产证据或线索应当明确、具体。申请时已经存在的财产证据或线索,应当一次提供完毕,非申请人主观原因致无法提供的除外。财产证据或线索为银行存款、存单的,应当提供具体银行名称、账号和银行的确切地址。财产证据或线索为股票的,应当提供具体的股东账号、资金账号以及证券公司的确切地址。财产证据或线索为已经登记的不动产、特定动产及其他财产权的,应当提供有关登记机关最近一周内出具的登记资料,资料除了包含所有权人、权证号码、品牌、型号等基本信息外,还应当包含有无抵押权人和司法限制等信息。”
- (29)《北京市高级人民法院关于财产保全若干问题的规定(试行)》第9条规定:“保全裁定中的保全标的物应当明确、具体,保全裁定一般应当写明保全财产的明细及价值数额;特殊情况下,也可以采取限定保全财产价值数额方式进行概括表述,但应在协助执行通知书中写明保全的具体财产及价值数额。”
- (30)重庆一中院调研报告中的表述极具代表性:“调查、搜查被申请人的财产状况,已经超出了控制性措施的范围,导致保全行为执行化。从功能上看,保全是为实现债权人利益的临时性保障措施,而非强制性措施……也极有可能侵害被保全人的利益,引发被保全人提起保全异议。”参见前引13,朱文林等文。
- (31)前引(3),王福华文。
- (32)江苏省高级人民法院民三庭课题组:《怎样解决案多人少的矛盾?---以A中院民三庭K法官为调研样本》,载《法律适用》2015年第6期。
- (33)在调研过程中,x2、y2、z2三个基层人民法院的法官均反映司法辅助人员不足问题普遍存在,多个审判员共用一个书记员、审判员互相帮忙做书记员完成开庭等现象亦时有发生。
- (34)郭兰新、刘得兵:《浅析财产保全立执行案之必要性和可行性---从审判管理角度》,载中国法院网http://www.chinacourt.org/article/detail/2009/05/id/357558.shtml,最后访问时间:2017年8月23日。
- (35)前引(3),李仕春文。
- (36)比较典型的案例就是当年影响极大的“富士康公司诉《第一财经日报》记者案”,深圳中院在富士康公司提供担保的情况下出具了诉中财产保全裁定,查控了两名记者的财产;随后,又依申请作出解除保全的裁定。参见前引(26),刘君博文。
- (37)深圳市罗湖区人民法院课题组:《关于我院财产保全规范化意见的调研---以新〈民事诉讼法〉的修订为契机》,载深圳罗湖区人民法院网,http://szlhqfy.chinacourt.org/article/detail/2015/08/id/1696573.shtml,最后访问日期:2017年8月23日。
- (38)在调研过程中,x1、z1法院的法官均表示对于诉中财产保全案件,如果财产线索不明确,法院会通过调取证据等方式帮忙查询。
- (39)参见《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》《上海市人民政府办公厅印发关于本市全面治理拖欠农民工工资问题实施意见的通知》《北京市人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》等等。
- (40)例如,长春中院为了最大限度发现保全财产,将“执行‘四查’措施全面引入到保全程序中”。参见张玉卓:《降执行落空风险先一步破解难题---吉林长春中院创新推进财产保全工作改革》,载《人民法院报》2016年11月27日第4版。
- (41)“一性两化”是指“依法突出执行工作的强制性,全力推进执行工作信息化,大力加强执行工作规范化”,系最高人民法院对执行工作的总体要求和基本思路。
- (42)[日]谷口安平:《程序的正义与诉讼》(增订本),王亚新、刘荣军译,中国政法大学出版社2002年版,第9页以下。
- (43)有关德国、日本和台湾地区假扣押、假处分程序中审理程序、异议程序的著述可参见:前引(10),周翠书,第20页以下;[日]福永有利:《民事执行法·民事保全法》,黄文艺、雷彤译,未刊版,第291页以下;姜世明:《民事诉讼法》(下册),新学林出版股份有限公司2014年版,第581页以下。有关英国、美国禁令程序的介绍可参见Neil Andrews,English Civil Procedure---Fundamentals of the New Civil Justice System,at 432-433(Oxford University Press,2003);斯蒂文·N·苏本、马莎·L·米卢、马克·N·布诺丁、托马斯·O·梅茵:《民事诉讼法---原理、实务与运作环境》,傅郁林等译,中国政法大学出版社2004年版,第85页以下。
- (44)最高人民法院通过和中国银行业监督管理委员会、公安部、国家工商总局、中国证监会等机构建立协议、联合发文,总体上实现了通过“总对总”系统对全国范围内的银行账户、车辆信息、股权信息和股票信息的网络查控。参见《人民法院、银行业金融机构网络执行查控工作规范》、《关于建立快速查询信息共享及网络执行查控协作工作机制的意见》、《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》以及《关于试点法院通过网络查询、冻结被执行人证券有关事项的通知》。
- (45)需要说明的是,网络执行查控系统尚在发展、完善之中,其查询范围和功能都还有一定的局限性。例如,“总对总”在查询到财产的同时可以进行网上查封和冻结,之前部分省级高院建立的“点对点”一般只能进行查询,而不能网上采取执行控制措施。在执行过程中,要实施划扣等执行处分措施则一般必须到银行驻地才能实现。相关情况可参见罗书臻:《最高法院执行网络查控系统实现首例异地扣划》,载《人民法院报》2014年11月30日第1版。
- (46)参见王亚新、李谦:《解读司法改革---走向权能、资源与责任之新的均衡》,载《清华法学》2014年第5期。
- (47)刘忠:《论中国法院的分庭管理制度》,载《法制与社会发展》2009年第5期。
- (48)参见陈杭平:《论中国法院的“合一制”---历史、实践和理论》,载《法制与社会发展》2011年第6期。
- (49)参见王亚新:《民事诉讼法修改中的程序分化》,载《中国法学》2011年第4期。
- (50)傅郁林教授曾对诉讼程序中的“程序分类”和“繁简分流”理念和制度方案进行过系统阐释。参见傅郁林:《分界分层分流分类---我国民事诉讼制度转型的基本思路》,载《江苏行政学院学报》2007年第1期;傅郁林:《繁简分流与程序保障》,载《法学研究》2003年第1期。
- (51)王亚新教授根据广东省多个基层人民法院入额法官的人数以及一审民商事案件收案数量构建了有关基层人民法院“人案比”的二元模型,用以描述审判团队在审前程序的权责分工。参见王亚新:《“人案比”二元模型与民事审前程序的优化---基于对广东省九个基层人民法院的调研》,载《当代法学》2017年第3期。
- (52)例如,“唐山模式”就是取消基层人民法院的执行局,设立跨行政区划的执行分局由中院统一垂直管理;江苏、四川等地则更加强调中级、高级人民法院对基层人民法院执行实施权的“统一管理、统一指挥、统一协调”。参见张伟刚、白龙飞:《打造垂直统管跨区执行新模式---河北唐山中院执行体制机制改革调查》,载《人民法院报》2016年6月26日第1版;罗书臻:《为审执分离改革提供可复制可推广的经验---全国法院审执分离体制改革试点工作经验交流会发言综述》,载《人民法院报》2016年9月13日第1版。
- (53)比如,全面施行立案登记制、建立诉讼服务中心使得立案审查、诉前分流工作的独立性和重要性大大增强,诉前分流已经逐渐成为纠纷解决的第一道“工序”。
- (54)参见傅郁林:《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》,载《现代法学》2015年第4期。
- (55)相较于处置标的金额巨大的不动产所引起的“变现难”,普通民众对于“查人找物难”的感知更为鲜明,甚至直接影响了公众对司法工作的评价。按照时任最高人民法院执行局局长刘贵祥专委的介绍,在全国范围,“至少有70%的裁判文书生效后找不到相关被执行人和可供执行的财产”。参见《解题“执行难”:法院执行在行动---专访最高人民法院审判委员会副部级专职委员、执行局局长刘贵祥》,载中国法院网http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1535346.shtml,最后访问时间:2017年8月23日。
- (56)参见前引(3),李仕春文;前引(10),周翠书,第25页;王亚新、陈杭平、刘君博:《中国民事诉讼法重点讲义》,高等教育出版社2017年版,第184页以下。
- (57)“分段集约执行机制”最早由北京市第二中级人民法院等法院开始试点改革,其制度优势在于执行实施公开、规范,施行的困难之处在于对法院的管理水平、量化考核等要求较高。不过,随着覆盖四级人民法院的执行指挥系统建立并启用,“分段集约执行机制”已经为多地执行机构所采纳。参见王亚明:《分段集约执行的问题及破解》,载《人民司法》2015年第5期;李敏:《每个音符都要美---记北京二中院“分段集约执行机制”》,载《中国审判》2009年第1期。
- (58)参见《最高人民法院关于办理财产保全案件若干问题的规定》第18条。
- (59)各地试行的“律师调查令”主要用于两种情形,一是辅助生效裁判的执行。如多数试点地区法院主要是在作出生效裁判、当事人向法院申请强制执行后,向律师发出调查令,要求银行等机构提供相关财产信息。二是在诉讼过程中用于调查取证。如《重庆市高级人民法院关于在民事诉讼中试行律师调查令的意见》第1条明确规定了律师调查令的适用范围限于“当事人需要向案外人调查收集证据”的情形。“悬赏执行”早在2002年就曾为四川泸州市龙马潭区法院使用过。近年来,“悬赏执行”更是频频被广东、湖北等地法院所采用,广东高院2016年9月正式开始实施《广东省高级人民法院关于在执行工作中实行悬赏执行的意见(试行)》。
- (60)正在征求意见阶段的《最高人民法院关于审查知识产权与竞争纠纷行为保全案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》第14条已经规定“被申请人拒不履行行为保全裁定的,依照《民事诉讼法》第111条规定,人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
- (61)在《民诉法解释》及《关于办理财产保全案件若干问题的规定》实施前,由于《民事诉讼法》及相关司法解释并未对法院作出保全复议裁判的形式作出明确规定,实践中,既有法院以口头或书面通知的方式驳回复议申请,如广东省高级人民法院(2010)粤高法民三终字第184号民事判决书、广州海事法院(2014)广海法初字第938-18号民事通知书、三明市中级人民法院(2015)三民终字第172号民事判决书;也有法院以裁定的方式驳回复议申请,如广东省高级人民法院(2015)粤高法立民复字第4号民事裁定书,杭州市中级人民法院(2011)浙杭商外字第39-2号民事裁定书,唐山市丰润区人民法院(2013)丰民重字第18-2号民事裁定书;还有法院对于复议申请完全不予答复,如临汾市中级人民法院(2015)临民终字第733号民事判决。
- (62)特别是在《民诉法解释》第172条规定“利害关系人对保全或者先予执行的裁定不服申请复议的,由作出裁定的人民法院依照民事诉讼法第一百零八条规定处理”后,部分地方法院甚至明确规定,“案外人对人民法院作出的诉讼保全裁定不服的,应当依照《民诉法解释》第172条的规定向作出保全裁定的人民法院申请复议。案外人提起执行异议之诉的,应当不予受理;已经受理的,应当裁定驳回起诉。”参见《江苏省高级人民法院执行异议之诉案件审理指南》第5条。
