摘要(Abstract):
新制度的建构,需要保证制度内部逻辑一贯,并处理好与已有制度间的衔接。我国环境公益诉讼制度的建构,在制度内部关系上,需要完善人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围要件、解决人民检察院提起环境民事公益诉讼程序的冲突问题、设置社会组织提起环境民事公益诉讼的前置条件等;在制度外部关系上,需要充分发挥刑事附带民事诉讼制度的功能,协调新旧制度之间的关系,并根据环境行政主管部门、人民检察院、社会组织等在维护环境公共利益方面的职责顺序,确立相关环境行政主管部门、人民检察院、社会组织等在环境公益诉讼制度中的主体地位,妥善处理环境公益诉讼制度与已有制度外部间的功能重叠问题。
关键词(KeyWords): 环境民事公益诉讼;环境行政公益诉讼;刑事附带民事诉讼
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作者(Author): 罗丽;
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参考文献(References):
- (1)自然之友、绿发会以江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司等为被告提起的环境公益诉讼案件于2016年5月16日由江苏省常州市中级人民法院立案受理。参见李超:《江苏常州中院受理常外“毒地”公益诉讼》,载《中国青年报》2016年5月23日第1版。
- (2)参见李超等:《“常州毒地”环境公益诉讼一审宣判》,载《中国青年报》2017年1月27日第1版;郄建荣:《常州法院回应“天价公益诉讼费”》,载《法制日报》2017年2月8日第6版。
- (3)参见唐娟:《常州通报外国语学校污染事件:相关责任人被立案调查》,载中国新闻网:http://www.js.chinanews.com/news/2016/0426/153427.html,最后访问时间:2016年4月27日。
- (4)前引(2),李超文。
- (5)参见江苏省常州市中级人民法院(2016)苏04民初214号民事判决书。
- (6)参见前引(2),李超文;《八面来风:“常州毒地”案一审判决引质疑》,载中国质量新闻网:http://www.cqn.com.cn/zgzlb/content/2017-02/10/content_3913155.htm,最后访问时间:2017年2月12日;吴跃伟:《常州毒地公益诉讼案:环保组织败诉承担189万受理费》,载澎湃新闻:http://news.qq.com/a/20170125/023061.htm,最后访问时间:2017年1月26日。
- (7)根据《土地储备管理办法》第2条关于“本办法所称土地储备,是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为”,第20条关于“土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理,防止侵害储备土地权利行为的发生”的规定,以及《土壤污染防治行动计划》(自2016年5月28日起实施)第7条关于“责任主体发生变更的,由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任;土地使用权依法转让的,由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的,由所在地县级人民政府依法承担相关责任”等规定,本案被告企业所享有的案涉土地使用权已经依法转让,其债务也一并转让。
- (8)2014年修订的《环境保护法》第58条明确规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理”。最高人民法院于2015年1月7日实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释[2015]1号)第1条规定:“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第55条、环境保护法第58条等法律的规定,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼,符合民事诉讼法第119条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应予受理”。
- (9)2016年1月6日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条第1款规定:“人民检察院履行职责中发现污染环境……损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼”。
- (10)《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条规定:“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼”。
- (11)参见最高人民法院:《中国环境资源审判》(白皮书),2016年7月发布。
- (12)参见前引(5)。
- (13)参见王灿发、程多威:《新下环境公益诉讼面临的困境及其破解》,载《法律适用》2014年第8期;李义松、朱强:《新背景下的环境公益诉讼》,载《湖北社会科学》2015年第4期;黄忠顺:《环境公益诉讼制度扩张解释论》,载《中国人民大学学报》2016年第2期;蔡守秋、张文松:《检察机关在突破环境民事公益诉讼难局中的法律困境与规则建构--基于公益诉讼改革试点方案的思考》,载《中国地质大学学报》(社会科学版)2016年第3期;吕忠梅:《环境司法理性不能止于“天价”赔偿:泰州环境公益诉讼案评析》,载《中国法学》2016年第3期。
- (14)参见王灿发、冯嘉:《我国环境诉讼的困境与出路》,载《环境保护》2016年第15期。
- (15)参见朱谦:《环境公共利益的法律属性》,载《学习与探索》2016年第2期;肖建国:《利益交错中的环境公益诉讼原理》,载《中国人民大学学报》2016年第2期。
- (16)参见秦天宝、段帷帷:《论我国环境行政公益诉讼制度的发展--以全国首例检察机关提起环境行政公益诉讼案为例》,载《环境保护》2015年第1期;侯佳儒:《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》,载《交大法学》2015年第4期;罗丽:《检察院提起环境公益行政诉讼的若干思考》,载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2015年第5期;于文轩、曾娅平:《检察机关之环境行政公益诉讼原告资格探讨》,载《人民法治》2015年第5期;黄锡生、谢玲:《环境公益诉讼制度的类型界分与功能定位》,载《现代法学》2015年第6期;王明远:《论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析》,载《中国法学》2016年第1期;杜群、梁春艳:《我国环境公益诉讼单一模式及比较视域下的反思》,载《法律适用》2016年第1期;李艳芳、吴凯杰:《论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位--兼评最高人民检察院》,载《中国人民大学学报》2016年第2期;王曦、章楚加:《完善我国环境公益诉讼制度的思考》,载《中州学刊》2016年第3期。
- (17)参见李挚萍:《生态修复案件中的责任承担和法律适用--以广州市白云区鱼塘污染公益诉讼案为例》,载《环境保护》2015年第8期;竺效:《论环境民事公益诉讼救济的实体公益》,载《中国人民大学学报》2016年第2期。
- (18)参见王曦:《论环境公益诉讼制度的立法顺序》,载《清华法学》2016年第6期。
- (19)参见张新宝:《民法典编纂:理论、制度与实践--污染环境与破坏生态侵权责任的再法典化思考》,载《法制日报》2016年8月31日第11版。
- (20)自2007年11月20日至2012年8月31日期间,贵阳市、无锡市、昆明市等地纷纷通过尝试制定地方性法规的形式为环境公益诉讼提供法律依据,并由相关地方法院开展了有关成立环境保护审判庭、环境保护法庭并审理环境公益诉讼案件的试点。如贵阳市中级人民法院发布的《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》、贵阳市人大常委会制定通过的《贵阳市促进生态文明建设条例》(自2013年5月1日起《贵阳市建设生态文明城市条例》施行的同时,《贵阳市促进生态文明建设条例》被同时废止)。再如无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,以及昆明中院与昆明市检察院、昆明市公安局、昆明市环境保护局共同出台的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》等,均明确了检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织基于环境公共利益,可提起环境公益诉讼的原告主体资格。参见罗丽主编:《环境法教程》,中国法制出版社2014年版,第464页以下。
- (21)从2012年修正的《民事诉讼法》第55条的规定突破我国传统立法不承认环境公益诉讼的做法,在立法上明确规定环境民事公益诉讼。在此基础上,通过2014年修订的《环境保护法》明确社会组织提起环境民事公益诉讼的条件,对提起环境民事公益诉讼的主体资格进行完善。
- (22)2014年12月8日通过并实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条规定:“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第55条、环境保护法第58条等法律的规定,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼,符合民事诉讼法第119条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应予受理”。《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发[2016]6号)第1条规定:“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下,向人民法院提起民事公益诉讼,符合民事诉讼法第119条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应当登记立案”。
- (23)《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条第1款规定:“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼”。
- (24)《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发[2016]6号)第1条规定:“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下,向人民法院提起民事公益诉讼,符合民事诉讼法第119条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应当登记立案”。
- (25)《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条第2款。
- (26)参见前引(13),吕忠梅文。
- (27)如1970年《美国清洁空气法》、1972年《美国清洁水法》、1972年《美国海洋倾废法》、1973年《美国濒危物种法》、1974年《美国安全饮用水法》、1976年《美国资源保全与恢复法》等均进行了规定。See James R.May,Now More Than Ever:Environmental Citizen Suit Trends,33 Environmental Law Reporter 10704(2003).
- (28)参见前引(5)。
- (29)参见《常外“毒地”事件调查结果通报》,载常州市政府官方微博:https://m.weibo.cn/status/4012826740305132,最后访问时间:2016年12月23日。
- (30)参见前引(13),吕忠梅文;前引(16),王明远文。
- (31)See Surya Deva,Public Interest Litigation in India:A Critical Reviw,28(1)Civil Justice Quarterly(2009).
- (32)参见前引(5)。
- (33)参见别涛:《环境公益诉讼立法的新起点-修改之评析与修改之建议》,载《法学评论》2013年第1期。
- (34)参见曲新久:《论刑事附带民事诉讼中公权与私权的协调》,载《法学》2003年第8期。
- (35)参见李爽:《论刑事附带民事诉讼制度的立法完善--寻求利益平衡的途径》,载《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2012年第1期。
- (36)参见卞建林、许慧君:《论刑事诉讼中检察机关的职权配置》,载《中国刑事法杂志》2015第2期。
- (37)在1998年9月12日至16日期间由山西省运城市法院开庭审理的“天马造纸厂厂长杨军武重大环境污染事故案”中,运城市人民法院于1998年9月17日作出一审判决,判处被告杨军武有期徒刑2年,并处罚金5万元。与此同时,由于被告人的重大污染环境行为致公众饮用水源遭受污染损失,因此,针对引黄管理局、水库管委会、供水公司等相关水资源保护和监督管理部门提起的刑事附带民事诉讼,运城市人民法院判决被告人杨军武赔偿附带民事诉讼原告人引黄管理局经济损失24.6万元,赔偿水库管委会经济损失3.7495万元,赔偿供水公司经济损失7.5320万元。被告赔偿给附事民事诉讼原告人引黄管理局的是41万方水被污染所造成的经济损失24.6万元;赔偿给附事民事诉讼原告人水库管委会的是清除水体污染所遭受的经济损失3.7495万元;赔偿给附带民事诉讼原告人供水公司的是营业损失及清除污染费等共7.5320万元。参见国家环境保护总局:《关于山西省运城市天马文化用纸厂环境犯罪案有关情况的通报》(环发[1998]350号),载110法律法规网:http://www.110.com/fagui/law_94178.html,最后访问时间:2016年12月23日。
- (38)在四川省广元市旺苍县人民法院于2014年9月12日审理的“陆某某、夏某某滥伐林木案”一案中,鉴于犯罪嫌疑人陆某某、夏某某为牟取非法利益,在昭化区柏林湖国家级湿地公园内无证滥伐林木达50.55立方米,四川省广元市旺苍县人民法院依法对犯罪嫌疑人陆某某、夏某某分别判处有期徒刑10个月,并处罚金人民币0.5万元。与此同时,负责指导和监督昭化区柏林湖国家级湿地公园工作的昭化区林园局提起了请求生态补偿费的附带民事诉讼,因原被告双方就此达成和解,被告人夏某某主动缴纳了0.7380万元的生态补偿费用。参见王军、马军:《四川旺苍检察院:“绿色检察”首试区域性司法》,载《民主与法制时报》2014年10月9日第6版。
- (39)在“田建国、厉恩国犯污染环境罪二审”案中,江苏省徐州市中级人民法院针对江苏省徐州市云龙区人民法院审理的有关徐州市云龙区人民检察院指控原审被告人田建国和厉恩国犯污染环境罪、原审附带民事诉讼原告人徐州市云龙区人民检察院提起附带民事诉讼一案,支持徐州市云龙区人民检察院提起附带民事诉讼,判决田建国、厉恩国赔偿徐州市铜山区利国镇人民政府因处理含铅废物产生的费用共计13.1784万元。参见江苏省徐州市中级人民法院刑事裁定书(2015)徐环刑终字第3号,载中国裁判文书网:http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocI D=69aa679a-40a9-4f4c-a60c-3d52cc9149d1,最后访问时间:2016年12月23日。
- (40)2007年初,福建省柘荣县法院从《刑法》和《刑事诉讼法》的立法本意出发,确立了“惩罚违法犯罪是手段,保护生态才是目的”的林业刑事审判理念,首创了“复植补种”案件的审判模式。据统计,2007年以来,福建省柘荣县人民法院审理各类破坏生态环境案件30余件,被告人履行“复植补种”率达到100%。2010年以来,福建省对此类案件采取“恢复性司法模式”判结270件,“复植补种”面积达8649.7亩,取得了良好的保护生态环境的效益。参见梅贤明:《福建:“复绿补植”的恢复性司法模式》,载《人民法院报》2013年4月21日第5版。
- (41)参见竺效、丁霖:《论环境行政代履行制度入〈环境保护法〉--以环境私权对环境公权的制衡为视角》,载《中国地质大学学报》(社会科学版)2014年第3期。
- (42)《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。”
- (43)参见刘子阳:《最高法发布环境资源审判白皮书4年审结环资案55万余起》,载《法制日报》2016年7月28日第3版。
- (44)参见前引(37),天马造纸厂厂长杨军武重大环境污染事故案;参见前引(38),陆某某、夏某某滥伐林木案;参见前引(39),田建国、厉恩国犯污染环境罪二审案。
- (45)旺苍县人民法院对滥伐林木案提起刑事附带民事公益诉讼并修复生态的做法,得到了四川省林业厅省森林公安局、市森林公安局的充分肯定。参见前引(38),王军、马军文。
- (46)在福建省尤溪县人民检察院自2013-2015年提起公诉的11件案件中,如被告人张某滥伐林木罪、被告人董某滥伐林木罪、被告人郑某甲等滥伐林木罪、被告人张某犯滥伐林木罪、被告人陈某甲等犯滥伐林木罪;被告人蒋某等犯盗伐林木罪、被告人陈某甲等犯非法运输国家重点保护植物罪等,均由福建省尤溪县人民检察院提起了附带民事诉讼,采取了请求法院判令被告公益植树的诉讼模式。
- (47)载福建法院网:http://fjfy.chinacourt.org/article/webgroup.shtml,最后访问时间:2016年12月23日。
- (48)如自然之友、福建绿家园共同起诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案(2015年1月1日),是基于谢某、倪某等非法占用农用地罪((2014)延刑初字第117号),但被害单位、检察院对行为人谢知锦等四人破坏林地生态环境造成损害的行为均未提起刑事附带民事诉讼而无法获赔;常州市环境公益协会提起的储卫清、常州博世尔物资再生利用有限公司等土壤污染民事公益诉讼案,是基于武进区人民检察院向武进区人民法院提起公诉判处污染环境罪,但被害单位、检察院均未对行为人污染环境造成的环境损害提起刑事附带民事诉讼而无法获得修复;泰州市环保联合会向6家涉案企业提起环境公益诉讼,是基于14名企业责任人被当地法院以环境罪处二至五年徒刑,并处罚金16万元至41万元的刑事判决,但因人民检察院并未针对行为人犯罪行为导致水体严重污染,造成重大环境损害需要进行污染修复的生态环境损害赔偿提起附带民事诉讼而无法获得修复。参见周辰:《新环保法实施后首例环境公益诉讼获立案,福建四人被诉毁林》,载澎湃新闻网:http://www.thepaper.cn/newsD etail_forward_1291365,最后访问时间:2015年1月5日;黄敏:《泰州中院:遗憾未追究企业刑责》,载《长江商报》2014年12月15日第B3版;徐日丹、贾阳:《检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例》,载《检察日报》2016年1月7日第3版。
- (49)2014年7月28日,延平区法院刑事判决书[(2014)延刑初字第117号]认定谢知锦等人非法占用林地,造成19.44亩林地原有植被被严重破坏,数量较大,其行为均已构成了非法占用农用地罪,三人共同故意非法占用林地,是共同犯罪。法院分别对谢知锦、倪明香、郑时姜分别判处有期徒刑一年六个月、一年四个月和一年二个月,并各处以罚金5万元。之后,谢知锦等人不服,提出上诉。2014年11月13日,南平市中级法院作出刑事裁定书[(2014)南刑终字第135号],驳回上诉,维持原判。参见章轲:《新环保法首例环境公益诉讼立案涉非法采矿毁林》,载第一财经网:http://www.yicai.com/news/4059316.html,最后访问时间:2015年1月5日。
- (50)具体案情是,常隆化工等6家企业违反环保法规,将其生产过程所产生的废盐酸、废硫酸等危险废物总计2.6万吨,以支付每吨20元至100元不等的价格,交给无危险废物处理资质的中江公司等企业,偷排到泰州市直通长江干流的如泰运河、古马干河,导致水体严重污染,造成重大环境损害,需要进行污染修复。笔者认为,根据《刑法》规定,本案被告长隆化工等6家企业已经构成单位犯罪,应追究其刑事责任。但人民检察院未对该被告提起公诉,更谈不上刑事附带民事诉讼。而据有关报道,泰州中级人民法院有关人士认为,“根据以往的惯例,追究了刑事责任,民事责任往往得不到落实”,所以未追究企业的刑事责任。这种做法实际上是歪曲法律,是法官枉法。参见前引(48),黄敏文。
- (51)江苏省常州市武进区遥观镇建农村村民许建惠、许玉仙自2010年上半年至2014年9月,租用遥观镇东方村村委会空闲厂房,在未申领工商营业执照和危险废物经营许可证的情况下,擅自从事废树脂桶和废油桶的清洗业务,并非法排放和处置清洗后产生的废水、废渣。公安民警于2014年9月1日在现场查获各种废桶7789只。经现场称量,两个污水池四周堆放残渣2600袋,共重48.636吨,现场两个污水池底部废泥总重65.744吨,残渣和废泥总重114.38吨。经委托有资质单位取样检测,该厂地块内固废样品、残渣中监测出多种有毒物质,场地地下水受到污染,水中多种重金属和有机物超标。许建惠、许玉仙因污染环境罪被依法追究刑事责任,但环境损害尚未修复。江苏省常州市检察院于2015年12月22日对许建惠、许玉仙污染环境案向常州市中级法院提起民事公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后,检察机关以公益诉讼人身份提起的全国首例民事公益诉讼案件。参见前引(48),徐日丹、贾阳文。
- (52)前引(48),黄敏文。
- (53)参见夏黎阳、符尔加:《公益性刑事附带民事诉讼制度研究》,载《人民检察》2013年第16期。
- (54)参见谷尚辉等:《超标排放重金属3倍以上浙江首例刑事附带民事污染案判决--温岭一企业被判赔偿50余万元,负责人入刑》,载《中国环境报》2016年11月2日第8版。
- (55)参见刘敏:《论民事诉讼前置程序》,载《中国法学》2011年第6期。
- (56)《宪法》第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。《宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。《环境保护法》第10条规定:“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门,依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”。
- (57)Notes on Section 505 Clean Water Act(CWA)Citizen Suits,dated February 3,1986,at https://www.epa.gov/sites/production/files/documents/notescwasec505-rpt.pdf,(Last visited on June 24,2016).
- (58)参见李艳芳:《美国的公民诉讼制度及其启示--关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》,载《中国人民大学学报》2003年第2期。
- (59)参见[日]越智敏裕:《环境诉讼法》,日本评论社2015年版,第61页。