摘要(Abstract)：
目前,建立行政决策终身追责制存在着行政决策难界定、责任形式太繁杂、责任主体难确定、责任认定标准不客观、追责主体不可信等法律难题。为此,我国行政决策终身追责制度的法治建构应当规定并遵守"课责选择"的基本规则,将责任主体厘定为"行政机关的领导干部",建立并细化客观化的归责标准,构建多元、合作的追责体系,对"终身"依据责任形式的不同作区别解释和适用。与之配套的是应该尽快建立多元、客观、科学的行政决策结果评估体系;尽快建立和完善主体多元、合作高效的追责主体体系;拓宽行政诉讼的受案范围,探索公民提起公益诉讼制度;尽快出台《重大行政决策程序条例》。
关键词(KeyWords)： 行政决策;终身追责制;法治建构;决策评估
Abstract:
Keywords:
基金项目(Foundation): 国家行政学院科研项目“习近平法治思想研究”(项目编号为15ZBYB001)的部分研究成果
作者(Author): 韩春晖;
Email:
参考文献(References)：
- 1参见2004年4月国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》。
- 2参见常武:《重大决策终身追责如何成为“活”的制度》,载《北京青年报》2014年10月25日。
- 3在我国,一些地方已经建立了建筑质量终身责任追究制度、项目质量终身责任追究制度,被追责的主体一般是工程实施主体,并非行政机关工作人员。此外,一些地方也建立了安全生产责任倒查机制、腐败案件责任倒查机制,尽管被追责的主体是行政机关工作人员,但追责事由往往是职务犯罪,并非决策失误。
- 4参见[澳]皮特·凯恩:《法律与道德中的责任》,罗李华译,商务印书馆2008年版,第64页;董保城、湛中乐:《国家责任法》,台湾元照出版社2005年版,第1-7页。
- 5参见[法]莱昂·狄骥:《公法的变迁》,郑戈译,中国法制出版社2010年版,第189页。
- 6参见袁曙宏等:《现代公法制度的统一性》,北京大学出版社2009年版,第538页。
- 7参见张明贵:《政治学---政府与政治》,台湾五南图书出版公司2002年版,第459页。
- 8See William F.Fox,Understanding Administrative Law(fifth edition),Matthew Bender&Co.2011.pp.139-141.
- 9See Michael Asimow,A Guide to Federal Agency Adjudication,ABA,2003.p.7.
- 10参见[德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第5-7页。
- 11在日本,社会规划的制定主体是市町村,属于地方自治团体所作公共决策。参见[日]大桥洋一:《行政法学的结构性变革》,吕艳滨译,中国人民大学出版社2008年版,第100页。
- 12前引11,大桥洋一书,第100页。
- 13参见李江发、鞠成伟:《论党委决策法制化》,载《学术交流》2015年第6期。
- 14 2014年11月1日,全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。该决定对行政诉讼的受案范围进行了修改,将行政诉讼客体表述为“行政行为”,但与其他条文相结合来理解,行政诉讼的受案范围其实并没有真正突破“具体行政行为”。参见《中华人民共和国行政诉讼法》第2条、第12条、第13条。
- 15参见《中华人民共和国行政诉讼法》第46条。
- 16参见[美]查尔斯·林德布洛姆:《决策过程》,竺乾威、胡君芳译,上海译文出版社1988年版,第5页。
- 17See Adam Tomkins,Public law,Oxford University Press,2003.pp.135-140.
- 18在英国,内阁部长在宪法上对如下事项负责:一是部长自己的政策和决策行为;二是部长私生活和个人行为;三是部长部门内产生的行政决策和行政措施。See Adam Tomkins,Public law,Oxford University Press,2003.p.144.
- 19美国国会于1883年制定的《文官事务法》(Civil Service Act)规定,在该法保护下的人员只能因法律原因才能被开除(fired only for cause)。See William F.Fox,Understanding Administrative Law(Fifth Edition),Matthew Bender&Co.2011.p.59.
- 20参见中共中央、国务院2009年6月颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第5条。
- 21参见前引20,第7条。
- 22参见《中华人民共和国公务员法》第82条。
- 23张贤明:《政治责任与法律责任的比较分析》,载《政治学研究》2000年第1期。
- 24党的十八届四中全会通过的《决定》明确表述“社会主义法治体系”包含了“党内法规体系”,赋予了党内法规一种法律正当性。鉴于此,笔者认为党纪处分已经从原来的政治责任转变成了法律责任。
- 25参见《中国共产党纪律处分条例》第10条。
- 26参见《中华人民共和国公务员法》第56条、《行政机关公务员处分条例》第6条。
- 27参见《中华人民共和国公务员法》第53条。
- 28参见《中华人民共和国刑法》第397条。
- 29参见《中华人民共和国国家赔偿法》第16条。
- 30自2013年9月始,我们采取问卷调查、个体访谈、深度座谈和实例分析等调研方法,对领导干部的依法决策意识进行了历时9个月的实证性调研工作。通过对100多位政府一把手的问卷调查,我们形成了一些比较有说服力的客观数据;通过对10多位政府一把手的个体访谈,我们获取了一些比较真实可信的感性认识;通过对30多位厅局级领导干部的深度座谈,我们形成了一些比较专业的立法建议。通过对30多个行政决策事件的实例分析,我们也形成了一些具有共识性的判断。
- 31参见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第62条。
- 32参见《深圳市行政过错责任追究办法》第63条。
- 33参见马怀德:《源头反腐尚需制定三部法律》,载《国土资源报》2013年3月6日。
- 34参见《中国共产党纪律处分条例》第38条。
- 35参见[德]柯武刚、史漫飞:《制度经济学---社会秩序与公共政策》,韩朝华译,商务印书馆2001年版,第50-51页。
- 36参见林鸿潮:《公共危机管理问责制中的归责原则》,载《中国法学》2014年第4期;杨小军:《行政不作为问责的性质与构成要件》,载《国家行政学院学报》2009年第2期。
- 37前引36,林鸿潮文。
- 38《中国共产党纪律处分条例》第127条规定:“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员,在工作中不履行或者不正确履行职责,给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的,给予警告或者严重警告处分”。
- 39参见《中华人民共和国公务员法》第53条。
- 40参见《中华人民共和国国家赔偿法》第16条。
- 41参见《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第11条。
- 42参见王仰文:《行政决策责任追究的制度观察》,载《法治研究》2013年第12期。
- 43[德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第三卷),高家伟译,商务印书馆2007年版,第734页。
- 44法律责任中存在“度”的问题,不同的度法律责任可能体现为不同的法律责任形式。责任追究应依据责任度的差异来适用不同的追责程序、不同的归责要件和不同的责任,这种程度、程序、要件与形式相关联的选择适用被称为“课责选择”。前引4,皮特·凯恩书,第54页。
- 45《美国联邦宪法》第1条第3款规定:“参议院拥有独自审判一切弹劾案的权力。……弹劾案的判决,以免职及剥夺享受合众国尊荣并担任有责任或有酬金职位的资格为限。但被定罪者应依法受公诉、审讯、判决及惩罚的处分。”;第2条第4款规定:“合众国总统、副总统和所有文官,受叛国罪、贿赂罪或其他重罪轻罪的弹劾及其有罪的判定时,应予以免职。”可见,美国政治责任的追究优先于其他法律责任。
- 46前引36,林鸿潮文。
- 47前引23,张贤明文。
- 48《中国共产党纪律处分条例》第30条、第32条、第33条和《行政机关公务员处分条例》第17条旨在解决此类问题,但在实践中却常常不被遵守。
- 49参见《中华人民共和国国家赔偿法》第16条。
- 50参见《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第4条、《中国共产党纪律处分条例》第9条、《行政机关公务员处分条例》第2条、《中华人民共和国刑法》第397条、《中华人民共和国国家赔偿法》第16条。
- 51参见沈岿:《国家赔偿法:原理与案例》,北京大学出版社2011年版,第65页。
- 52参见《深圳市行政过错责任追究办法》第3条、《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》第6条、《南昌市人民政府重大行政决策责任追究办法》第4条。
- 53See William F.Funk,Richard H.Seamon,Administrative Law:Examples and Explanations,Aspen Publishers,Inc.2006,p.278.
- 54“过错线(fault-line)”是指一些政府决策所涉及领域,基于各种原因,法律责任不能抵达。这些领域中法律责任被限制是不仅是因为起诉资格、公私法划分等法律技术原因,而且还可能基于对决策专业性的尊重,法院对有些事项选择不进入。在英国,这些领域包括政府的商业性决策、国家安全性决策和基于皇室特权所作决策等。See Adam Tomkins,Public law,Oxford University Press,2003.p.206.
- 55See A.J.Harding,Public Duties and Public law,Clarendon Press Oxford,1989,p.34.
- 56See Gabriele Ganz,Understanding public law,Sweet&Maxwell,2001,pp.50-52.
- 57诺兰公职道德规范委员会是英国备受关注的问责机构,也是重要的廉政和反腐败机构。它于1994年10月成立,以调查议会议员、政府部长、公务员、公共事业和服务性机构的成员,履行公务职能的成员以及地方政府成员或高级官员公务行为表现。自成立以来,该委员会通过有计划的滚动式调查,不断地以报告形式对英国公职道德状况作出总体评价和具体分析,并孜孜不倦地为平息公众对公职道德水平的不满和批评、改善现行的相关制度献计献策,对公职活动发挥了有力的监督和咨询作用,在英国政治生活中产生了重要影响。参见赵峰:《党委领导干部问责制研究》,南京师范大学博士学位论文,2013年9月。
- 58参见刘峰、张国玉:《把决策权先关进制度的笼子里---如何以决策责任终身制推动政府治理现代化》,载《人民论坛·学术前沿》2014年第12期。
- 59参见最高人民法院、最高人民检察院于2012年颁发的《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》第5条。
- 60参见《中华人民共和国行政诉讼法》第46条、《中华人民共和国国家赔偿法》第14条。
- 61一般认为,行政决策过程包含如下基本要素:决策环境、决策参与者、决策组织机构、决策处理和决策结果评估。参见刘岳云:《政治理论与方法论》,台湾五南图书出版公司2001年版,第128页。
- 62前引6,袁曙宏等书,第541页。
- 63长期以来,法学界一直将行政主体针对特定人或就特定事作出的行政行为称为“具体行政行为”,而将行政主体针对不特定的人或不特定的事作出的具有普遍约束力的决定、命令的行政行为称为“抽象行政行为”。现行行政诉讼法明确规定只有“具体行政行为”具有可诉性,“抽象行政行为”则不具有可诉性。
- 64参见《中华人民共和国行政诉讼法》第13条。
- 65参见姜明安:《改革和完善行政诉讼体制机制,加强对人权的司法保障》,载《国家行政学院学报》2015年第1期。
- 66参见《中华人民共和国行政诉讼法》第26条。
- 67参见2015年7月1日全国人民代表大会常务委员会颁布的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。
- 68据悉,自2010年至2014年,《重大行政决策程序条例》已经列入国务院立法规划,国务院法制办正在进行立法起草工作,但该法草案尚未对公众征求意见。
- 69参见《中国共产党党组工作条例(试行)》第30条。
- 70See A.J.Harding,Public Duties and Public law,Clarendon Press Oxford,1989,pp.39-41.
- 71前引4,皮特·凯恩书,第54、417页。
