摘要(Abstract)：
当前解决行政争议的主要法律途径是行政诉讼和行政复议,但实践效果差强人意,两种方式还存在若干难以弥补的缺陷。如果把对西方制度借鉴的目光转向中国本土法律资源,审视现行宪法框架下的制度设计,会发现行政检察具有弥补诉讼和复议缺憾的潜力,其所具有的主动性、弱对抗性、威慑性以及公共利益导向等制度优势,可以以更高效、更容易被各方接受的方式解决行政争议。因此,建议将其作为解决行政争议的第三条道路。
关键词(KeyWords)： 行政检察;行政争议;检察建议;行政诉讼
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基金项目(Foundation): 作者主持的国家社科基金重点课题“《行政诉讼法》修改研究”(课题编号12AFX005)的阶段性研究成果
作者(Author): 解志勇;
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参考文献(References)：
- 1应松年教授等学者重点关注了行政诉讼和行政复议何者应该成为解决行政争议的主渠道的问题,并主张对其加以完善。参见应松年:《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》,载《行政管理改革》2010年第12期。另有学者综合考察了多种行政争议的方式,从制度的定位与完善、制度之间的衔接与协调等方面出谋划策,如魏冬云等:《评析我国行政争议的解决机制》,载《长白学刊》2008年第5期。
- 2参见肖金明:《论检察权能及其转型》,载《法学论坛》2009年第6期。
- 3一些学者主张检察权应该归于行政权,进而主张取消让检察机关同时居于执法者与监督者尴尬地位的所谓“法律监督职能”,参见陈卫东:《我国检察权的反思与重构》,载《法学研究》2002年第2期。另一些学者将检察权视为一种司法权,进而主要在司法的语境下考察法律监督的权能,参见万毅:《检察权若干基本理论问题研究——返回检察理论研究的始点》,载《政法论坛》2008年第3期。还有学者认同检察机关的法律监督权,但认为检察机关只能行使有限的法律监督权,参见邓楚开:《实在法视野下的检察权性质与地位》,载《法治研究》2010年第7期。
- 4关于行政检察,一些学者主张同时包含对行政行为和行政审判行为的监督,参见周佑勇、汪艳:《论行政检察监督权》,载孙谦、刘立宪主编:《检察论丛》(第三卷),法律出版社2001年版,第177页;另一些学者主张行政检察仅指检察权对行政权的监督,参见廖腾琼、李乐平:《行政检察监督权研究》,载《中国检察官》2008年第5期。
- 5参见新华网:《让人民群众的合法权益得到有效维护——党的十六大以来信访工作成就综述》,http://news.xinhuanet.com/politics/2012-10/25/c_113496327.htm,最后访问时间:2013年12月26日。
- 6参见瞭望东方周刊:《2003年中国遭遇信访洪峰新领导人面临非常考验》,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-12/08/content_1219721.htm,最后访问时间:2013年12月26日。
- 7参见国务院法制办:《2012年全国行政复议和行政应诉案件统计分析报告》。
- 8参见法制网:《行政申诉上访案件占比达18%最高法决定开展专项治理活动》,http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2010-05/23/content_2152299.htm?node=20729,最后访问时间:2013年12月23日。
- 9参见《中国法律年鉴(2012年)》,第182页。
- 数据来自国务院法制办网站“地方法制专栏”,各组数据分别来自《河南省二○○九年度行政复议行政应诉案件统计分析报告》,《福建省2011年度行政复议和行政应诉案件统计情况分析报告》,《二○一○年广西行政复议和行政应诉案件情况》。
- 参见王名扬:《美国行政法》(下),中国法制出版社1995年版,第643页。
- 参见解志勇:《预防性行政诉讼》,载《法学研究》2010年第4期。
- 参见应星:《作为特殊行政救济的信访救济》,载《法学研究》2004年第3期。
- 参见[美]华尔德:《共产党社会的新传统主义》,龚小夏译,香港牛津大学出版社1996年版,第196-197页。
- 前引13,应星文。
- 《中国基层信访问题研究》课题组:《中国基层信访问题研究报告——以西安市临撞区信访状况为例》,载《云南大学学报》(法学版)2008年第3期。
- 前引16,第146页。
- 参见陈宏彩:《行政监察专员制度:改进我国行政监察的制度借鉴》,载《中共天津市委党校学报》2010年第1期。
- 参见《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例(2008修订)》,《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例》等。
- 建国初期,我国参考苏联模式,赋予检察机关“一般监督权”。1954年《宪法》第81条规定,“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权。”
- 参见张步洪:《行政检察制度论》,中国检察出版社2013年版,代前言,第5页。
- 参见前引21,张步洪书,第150页。
- 根据《最高人民检察院关于加强预防职务犯罪工作的意见》(1999年1月29日),职务犯罪预防是法律监督工作的重要组成部分,其依据是《人民检察院组织法》第4条规定“人民检察院通过检察活动,教育公民忠于社会主义祖国,自觉地遵守宪法和法律,积极同违法行为作斗争。”不难看出,对这一条文的引用是很牵强的。
- 参见姜伟、杨隽:《检察建议法制化的历史、现实和比较》,载《政治与法律》2010年第10期。
- [英]洛克:《政府论》(下),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第56页。孟德斯鸠也强调“权力应该分别由不同的部门享有”。[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上),张雁深译,商务印书馆1961年版,第153页。
- 参见前引3,陈卫东文。
- 《刑法》第94条明确规定,“本法所称司法工作人员包括有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。”中央文件中也将审判机关与检察机关并称为司法机关,可见在我国的官方话语体系中使用的司法机关与司法权概念与西方并不相同。
- 参见韩大元主编:《中国检察制度宪法基础研究》,中国检察出版社2007年版,第84-86页。
- 参见蒋丽萍:《中国检察权的宪法分析》,中国政法大学2011年博士学位论文。
- 例如,1956年天津市检察院发现市选举委员会制定的《选民资格若干问题的补充解答(草案)》与中央选举委员会的解答相矛盾,为保护选民的选举权,检察机关依法行使一般监督权对此提出监督建议,最后天津市人大选举委撤销了这一草案。
- 雷小政:《往返流盼:检察机关一般监督权的考证与展望》,载《法律科学》2012年第2期。
- 前引28,韩大元书,第39-41页。
- 参见金明换主编:《比较检察制度》,中国检察出版社1990年版,第57页。
- 参见[俄]Ю.E.维诺库罗夫:《检察监督》,刘向文译,中国检察出版社2009年版,第151-162页。
- 参见前引18,陈宏彩文。
- Une Ve République plus démocratique,rapport du ComitéBalladur,http://www.comite-constitutionnel.fr/accueil/index.php.转引自张莉:《法国2008年宪法修改述评》,载《国家行政学院学报》2009年第4期。
- 参见前引28,韩大元书,第52页。
- 参见《最高人民检察院关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》(高检发贪检字[1992]91号)。
- 代表性文件是《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发[2011]8号)。
- 代表性文件是《最高检关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》(2011年11月)。
- 除另有说明外,本小节及下一节“制度优势”所使用的实践材料均来自《检察日报》和最高人民检察院网站。
- 参见刘铁流:《检察机关检察建议实施情况调研》,载《人民检察》2011年第2期。
- 张泰苏:《中国人在行政纠纷中为何偏好信访》,载《社会学研究》2009年第3期。
- 参见薛刚凌:《论行政机关的不作为引起的诉讼》,载《法学杂志》1993年第1期。
- 在行政诉讼中建立调解制度可以算是一种努力,因为在调解语境下的法官比裁判语境下的法官对争议解决显然有更大的主导权。这也是学者张泰苏在论文中得出的重要结论。参见前引43,张泰苏文。
- 参见《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》,第24-26条,第28-29条,宁政发[2011]37号。
- 参见河南省检察院民行处:《河南省检察机关对行政执法行为开展法律监督的三种模式初探》,载《检察实践》2005年第6期。
- 《民事诉讼法》最新修正案确定了公益诉讼制度,在立法过程中,讨论公益诉讼代表人时争议很大,最后模糊的规定了“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。
- 前引18,陈宏彩文。
- 王桂五:《王桂五论检察》,中国检察出版社2008年版,第196页。
- 参见《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》(1951年9月)第2条。载石少侠:《检察权要论》,中国检察出版社2006年版,第86页。
- 参见《驳刘惠之的“最高监督论”》,载《人民日报》1958年1月7日。转引自闵钐、薛伟宏编著:《共和国检察历史片断》,中国检察出版社2009年版,第131-132页。
- 前引52,闵钐、薛伟宏书,第145-146页。
- 参见王名扬:《英国行政法》,北京大学出版社2007年版,第198-199页;陈宏彩:《行政监察专员制度比较研究》,学林出版社2009年版,第46-62页。
- 参见台湾地区“监察院”编印:《世界监察制度手册》,“监察院”2010年版,第269-280页。转引自胡建会:《欧盟监察专员法律制度研究》,华东政法大学2012年博士学位论文。
- 《议会监察专员指令法》第12条:首席议会监察专员是议会监察专员公署的行政负责人,对公署各项活动进行整体性的指导。参见[瑞典]本特·维斯兰德尔:《瑞典的议会监察专员》,附录Ⅰ,程洁译,清华大学出版社2001年版,第61 页。
- 龚祥瑞:《比较宪法与行政法》,法律出版社2003年版,第485页。
- 参见袁钢:《欧盟监察专员制度研究》,中国政法大学出版社2013年版,第32页。
- 前引54,陈宏彩书,第131-140页。
- 例如河南省总结出的紧密结合抗诉业务开展行政执法监督“淮滨模式”,紧密围绕公共利益开展监督的“南阳模式”以及全面对行政执法行为开展监督的“宜阳模式”等。参见前引第瑒瑧。
- 行政诉讼和行政复议制度正在日益完善,抽象行政行为、事实行为以及一些内部行政行为等也终将纳入其受案范围。
- 参见姚来燕:《关于行政执法检察监督的立法设想》,载《东方法学》2013年第1期。
- 法国共和国调解专员的一项重要权力就是向不执行法院判决的行政机关发出执行的命令,不过虽曰“命令”,其仍不具有强制力,行政机关如果不服从,调解专员可以写出一个特别报告在政府公报上公开发表,从而督促行政机关。参见王名扬:《法国行政法》,北京大学出版社2007年版,第432页。
- 在这一点上借鉴了香港的行政申诉专员制度,《(香港)申诉专员条例》第9条“有关专员权能问题的断定”:“在断定是否展开、继续或中止一项调查时,除本条例条文另有规定外,专员须按照其本身的酌情决定权而行事;至于某一项申诉是否根据本条例妥当地提出,亦须由专员断定”。
- 禁止令(prohibition)和执行令(mandamus)属于特权令,在适用于行政机关时,分别起到禁止行政机关作出或执行决定,以及命令行政机关履行法定义务的作用。在禁止令和执行令之外,原本作为私法上救济手段的“阻止令(injunction)”现在也可以适用于行政机关。参见王名扬:《英国行政法》,北京大学出版社2007年版,第139-148页。
- 英国的禁止令、执行令已经成为一般的救济手段,如禁止令适用于决定作出前或在执行过程中的决定,并不要求以紧迫性的条件;执行令也不再被认为是其他救济手段的补充或最后的救济手段,例如英国法院在行政裁判所错误的拒绝受理案件时,曾多次发出执行令……尽管这是申诉人对裁判所的决定可以上诉。参见前引65,王名扬书,第145页。
- 《人民检察院刑事诉讼规则》第570条、第571条。
- 参见前引65,王名扬书,第202页。
