摘要(Abstract)：
实证研究发现:在当代中国司法实践中,法院院长具有多元角色。总体上看,法院院长首先扮演着管理家与政治家角色,法律家角色则处于相对次要地位,大致形成"管理家→政治家→法律家"这样一种角色体系。当然,不同级别法院院长的角色扮演会有所差异,一般说来,级别越高的法院(中院、高院)可能更为看重管理家与政治家角色。形成这一格局的主要原因在于法院在既定政治架构中的地位、法院组织规模的迅速扩张和中国式法院管理模式等。无论是中国法院院长角色的实际扮演顺序,还是形成这种顺序的内在原因,都体现出中国司法相比于西方法治发达国家司法的独特性。未来究竟院长角色的定位会是法律家还是政治家、管理家,取决于诸多背景因素的变化。
关键词(KeyWords)： 法院院长;法律家;管理家;政治家;实证研究
Abstract:
Keywords:
基金项目(Foundation): 国家985工程四川大学“社会矛盾与社会管理研究创新基地”的支持
作者(Author): 左卫民;
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参考文献(References)：
- ①相关论述往往并入于审判独立的论证中,且多未区分法院院长与普通法官在角色定位上的差异性。参见蔡彦敏:《独立审判探源及其现实分析——寻求实现立法与现实的契合》,载《法学评论》1999年第2期;谭兵、王志胜:《论法官现代化:专业化、职业化和同质化——兼谈中国法官队伍的现代化问题》,载《中国法学》2001年第3期;左卫民:《中国法官任用机制:基于理念的初步评析》,载《现代法学》2010年第5期,等等。最近有论者或许是意识到了这种视角的局限性,尝试用条条和块块关系这一中国特色的叙事框架解释了地方法院院长的产生问题。详细讨论参见刘忠:《条条与块块关系下的法院院长产生》,载《环球法律评论》2012年第1期。
- ②《最高人民法院关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》(2007年)。
- ③《最高人民法院关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》(2011年)。
- ④《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(2010年)。
- ⑤批评法院院长不具备法律专业素养的相关论述可参见林涛:《三盲院长引起的思考》,载《人民日报》2000年3月29日;李运海、陈海峰:《民权法院有个造假院长》,载《南方周末》2001年2月8日;高一飞:《质疑“法盲可以当法院院长”的立法》,载《法治与社会》2005年第6期;等等。而关于法官职业化或者专业化的论述中包含着对法院院长职业化、专业化的期待,对职业化的倡导与反思可参见贺卫方:《司法改革的困境和出路》,载《南方周末》2008年9月18 日;王禄生:《对本土制度语境下法官职业化的回顾、反思与展望——以三十年法院人事制度改革为分析样本》,载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2010年第2期;王琦:《我国法官遴选制度的检讨与创新》,载《当代法学》2011年第4期,等等。
- ⑥A、B、C三个中级法院分属S省经济文化较发达地区、中等发达地区和相对不发达地区,在国内具有一定的地域代表性,同时,课题组选取的a1、a2、b、c1、c2五个基层法院中,a1、c1法院属于经济较发达地区法院,b法院属于中等发达地区法院,a2、c2法院为欠发达地区法院。以2011年为例,A市为中国西南中心城市,全国经济总量排名居于前十位左右,GDP为6854.6亿元。A市下辖的a1区属于高新技术开发区,2011年GDP为706.5亿元;a2区为A市下辖的欠发达地区,2011年实现GDP184.88亿元。B市属S省经济中等发达地区,2011年实现GDP1189.1亿元。b县属于B市下辖的中等发达地区,2011年GDP为166亿元。C市属S省相对不发达地区,2011年常住人口151.71万,实现GDP350.13亿元,实现地方公共财政收入21.65亿元,人均GDP23078元。c1区属于C市较发达地区,2011年GDP为100.4亿元;c2县属于C市欠发达地区,2011年GDP为22.47亿元。数据来源:《2011年A市国民经济和社会发展统计公报》、《2011年a2市国民经济和社会发展统计公报》、《2011年B市国民经济和社会发展统计公报》、《2011年b县国民经济和社会发展统计公报》、《2011年C市国民经济和社会发展统计公报》、《2011年c2县国民经济和社会发展统计公报》、《S省统计年鉴2012》。
- ⑦本文数据来源于笔者主持的教育部后期资助项目“中国法官任用制度改革研究”课题的调研。调查对象包括法官(包括法院领导)以及律师、公众。其中,A、C市法院发放问卷264份,回收有效问卷200份;A、C市律师发放问卷400 份,回收有效问卷275份;A、C市公众发放问卷200份,回收有效问卷157份。需要指出,对各级党委及其组织部门负责人的访谈殊为困难,相反,居于法院体系内的法官对院长的认知则可以更为客观、全面地反映院长在实践中扮演的角色。同样,“外部视角”的律师及公众对于法院院长的认知也能在很大程度上反映外界对院长的角色期待及其实际扮演的角色。因此,课题组在尽量访谈地方党委、人事决策人员与机构的同时,主要着眼于问卷调查和深度访谈法院内领导、法官以及律师、公众。
- ⑧问卷中的法律家角色扮演及能力包括法律专业素养、业务能力(尤其是能否起到审判示范)等;管理家角色扮演及能力包括对审判工作的管理、对行政工作(人事、财物)管理,协调与此相关的内外部关系;政治家角色扮演及能力包括政治素养,对外与党和政府部门、公众等进行沟通协调等。需要说明的是,此处统计所涉及的问题属于不定项选择题,其中未要求受访者对众多选项做重要性排序。统计结果所说明的是,某一角色被受访者所提及、认可的比例。例如图1中,“法律家角色”对应的比例为19%,这说明,有19%的受访者认为“法律家角色”是院长履职时扮演的角色。
- ⑨John R.Schmidhauser,Comparative Judicial System:Challenging Frontiers in Conceptual and Empirical Analysis.ButterWorkths,1987.
- 有受访者私下如是感慨:如果一个大官、高官来当院长,反而可能对法院还更有好处,因为越大的官意味着他的公关能力越强、面子越大,越能对外为法院争取各种利益。
- 在统计中笔者发现,极个别院长在大学毕业分配时虽然直接进入法院,但却一直从事非审判工作,所以这类型的高级法院院长虽然有长达一、二十年的法院工作时限,但却没有一线办案经历,特此说明。
- 数据统计说明:由于包括法院院长在内的领导干部实践中一般都需要进行轮换,大多经历过比较多的工作岗位,因此,此处所统计的上任前的主要工作岗位是指在上任法院院长、代院长之前工作时间最长的工作岗位。下同。“其它政法部门”指的是司法行政部门、公安部门、监狱部门等等。
- 不实行法官职业生涯制的英美国家可能存在例外。比如在美国,由于法官可以直接从律师、教授或行政高官等中选任,因此,新上任的首席法官可能原先并非是从事司法职业者(但一般有大学法律教育背景)。当然,在审判职权上,首席法官与其他法官之间并无实质差异。
- 如根据2002年最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第20条,“法院领导干部应当具备法律专业知识和法律工作经历……不符合法官法规定条件的人员,都不能任命为院长、庭长,不能进入领导班子。”此规定无疑提高了法院院长的任职门槛,并使得党政官员直接出任法院院长的现象近十年来逐步减少。
- 数据统计说明:此处所统计的司法机关包括法院和检察院,下同。
- 课题组在调研初期(2006年)曾在互联网上随机检索了十几位基层法院院长的简历,统计发现,早在2004年底时,就有非常多的基层法院院长是由中级法院下派的中层干部,比如湖南宁远县,厦门思明区,广东恩平市,宁波宁海县,山东垦利县,长治市城区,佛山顺德区,台儿庄区,温州乐清市,四川彭州市等法院当时的院长均是来自于中级法院的中层干部如各庭室庭长、研究室主任等。
- A市中院一位庭长向笔者介绍,2008年以前,由于职业化的强调,中院下派中层干部到基层法院担任院长比较多,2008年后对职业化强调不如从前,情况则有所变化,由于基层法院院长这一级别属稀缺资源,市法院想把更多名额留给内部具有较长司法经历的中层干部,各区县则想让自己的干部升任,区县产生人选的条件之一是政法经历,条件非常宽泛,公检法司、纪检监察等都可,并没有把法律专业素质作为考虑对象。在法院院长选任的这一博弈过程中,区县提出的无长期司法工作经历及法律专业素养的人选担任基层法院院长的比例有所上升。
- 全国人大常委会法制工作委员会曾将《法官法》第9条第1款第6项规定的“从事法律工作”非常宽泛的解释为包括“从事国家或地方的立法工作,审判、检察工作,公安、国家安全、监狱管理、劳动教养管理工作,律师,法律教学和研究工作,党的政法委员会以及政府部门中的法制工作等”。
- S省地处我国西部地区,经济、社会、文化发展水平处于中等,G省地处我国沿海地区,经济、社会、文化发展水平处于我国前列。选取这两个地区作为样本进行分析,具有一定的代表性及比较意义。
- 就世界各国的普遍经验来看,高等法院法官通常需要10年左右的司法经历方可担任;我国学者一般也认为,10年左右的审判经历差不多才能造就一名比较“成熟”的法官,所以笔者在此处的“内行”划分标准大致是以10年为标准的。
- 这样一种干部调动安排是当下一种越来越普遍的现象。1999年4月15日中共中央下发的《关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》[中发[1999]6]中就有明确要求:“拟安排担任政法部门主要领导职务的政法系统以外的干部,……还应采取提前调入担任常务副职,……使其熟悉业务”。
- 在德国,虽然院长职位出现空缺时任何法官都可以申请,但多数情况下申请人多数都是资深法官。参见傅德:《德国的司法职业与司法独立》,载宋兵编:《程序、正义与现代化——外国法学家在华演讲录》,中国政法大学出版社1998年版,第40页。在英国,一般至少具有10年的法律工作经验才能被考虑任命到高等法院的法官职位,而上诉法院至少须有15年的工作经验,这样一种任用机制确保了法院院长通常都具有相当的法律职业素养。参见最高人民法院中国应用法学研究所编:《美英德法四国司法制度概况》,韩苏琳编译,人民法院出版社2008年版,第217页。在美国,虽然在高级别的法院,缺乏司法工作经验的现象并不少见,但如果不具备JD学位,通常是没有可能担任法官的,即使在联邦最高法院,到1957年,也到了每个大法官都是法学院毕业生的阶段。由此产生的首席大法官,其法律职业素养自然也是有保障的。参见[美]亨利·J·亚伯拉罕:《司法的过程》,泮伟江等译,北京大学出版社2009年版,第57-59页。
- 以美国联邦首席大法官为例,他/她有权(1)确定当事人要求复审案件的上诉状清单,亦即决定哪些案件不予复审而退回;(2)主持对案件的讨论;(3)作为多数派中的一员时负责分派撰写司法意见。参见[美]彼得·G·伦斯特洛姆:《美国法律词典》,贺卫方等译,中国政法大学出版社1998年版,第91页。而在职务监督方面,当某个法官在工作表现上过分偏离平均值时,美国联邦法院的首席大法官会或轻或重的批判该法官,而德国法院院长作为在法院工作的所有法官的领导,也被赋予了对法官进行职务监督的职权,并且会定期对法官进行考评。关于美国首席大法官可参见[美]理查德·A·波斯纳:《联邦法院:挑战与改革》,邓海平译,中国政法大学出版社2002年版,第235页;关于德国法院院长可参见前引,傅德文,第26页。
- 比如在德国,虽不得违背法官意愿将法官调至其它法院,却可以违背其意愿在法院内部不同法庭之间调动。参见前引,傅德文,第8页。在美国,虽然预算的草拟、人员的招募和管理等由法院行政官负责,但法院行政官通常都由首席法官任命并向其报告工作。See Aikman,A.B.,The Art and Practice of Court Administration.(Boca Raton,FL:Taylor&Francis Group,2007),pp.300-301.
- 在欧洲大陆法系国家,法官的任命和培训、法院建筑及其设施等的供给和保障等通常属司法部长职权范围,虽然法院院长也会参与其中。而在英美法系,法官选任通常亦属首相/总统及其所属的司法行政部门的职权范围。
- 在美国,尽管有些首席大法官或者首席法官具有卓越的管理才能,但仅凭其一人往往难以胜任复杂的法院管理工作,因此几乎每一个法院都设立了专业的法院行政管理人员,这些专业的管理者通常被称为法院行政官(Court Administrator)。今天,美国有若干所主要的大学都开设了法院管理这一专门的研究生课程。
- 比如在德国,法院院长虽然负有职务监督的职责,但他只能对法官作出谴责或者警告的处分,而更严重的处分,包括免职由职掌法官惩戒的纪律法院作出。参见前引,最高人民法院中国应用法学研究所编书,第373页。
- 比如,傅德法官即认为,在德国,虽然任何法官都可以申请院长职务,但要做院长,除了是一位优秀的法官之外,还应当是一位好的管理者,接人待物的经验也非常重要。参见前引,傅德文,第37-40页。
- 大量事实证明,这种协商对大法官的提名具有绝对重要的影响。参见前引,亨利·J·亚伯拉罕书,第32页。
- 根据J.W.Douglas和R.E.Hartley的调查,在首席大法官和其他法官实施的游说活动中,首席大法官的游说活动更为有用。See Douglas,J.W.and R.E.Hartley(2001).State Court Strategies and Politics during the Appropriations Process[J].Public Budgeting&Finance.(Spring):pp.35-57.
- 比如在经费保障上,始于1999年控制取向的公共预算改革将各级法院更为彻底的整合进了地方政府及其财政部门主导的预算架构之中。参见张洪松:《美国州法院统一预算体制及其借鉴——以法院预算过程的内部组织为重点》,载《环球法律评论》2011年第1期。
- 在实践中,这种一体化的干部管理模式又被“行政职级平衡”和“调任交流轮岗”的惯例所强化。
- 参见《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》,中发[1999]6号文件。
- 1978年之后中国社会复杂性的剧增与法院内部分庭管理制度的发展,参见前引①,刘忠文。
- 值得注意的是,法院内部的审判制度与行政管理制度可能会出现混同,甚至在主次顺序上发生颠倒,以致扭曲法院的审判制度。因此,有论者建议在改革法院审判方式改革或者司法体制时首先从审判职能与司法行政职能的分离入手。参见苏力:《送法下乡:中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社2000年版,第85页。
- 包括刑一庭、刑二庭、未成年人案件综合审判庭、民一庭、民二庭、民三庭(知识产权庭)、民四庭、行政审判庭、立案一庭、立案二庭、审判执行监督庭、执行工作局、办公室、信息化工作处、司法行政装备管理处、研究室、审判管理办公室、技术室、法警支队、监察室、政治部、机关党委和离退休人员工作处。
- 比如,在最高法院和部分大一些的中院、高院,从书记员—法官助理—助审员—审判员—审判长—副庭长—庭长—审委会委员—审委会专委—党组成员—副院长—常务副院长—院长,在一级法院内部就已经出现了13个层级,这还未考虑从最低的科员级到最高的副总理级这一不断延长的法官行政职级序列。参见刘忠:《规模与内部治理——中国法院编制变迁三十年(1978-2008)》,载《法制与社会发展》2012年第5期。
- 如法院干警职级晋升标准的设定、不同机构及其成员在工资、福利、办公等资源分配上的平衡、对司法或者非司法的违规或者越轨行为的制裁、法院内部不同机构之间的联络和沟通等。
- 关于中国式科层制的特征,参见左卫民:《信息化与我国司法——基于四川省各级人民法院审判管理创新的解读》,载《清华法学》2011年第4期;关于多主体、层级化、复合式的裁判生成机制,参见顾培东:《人民法院内部审判运行机制的构建》,载《法学研究》2011年第4期。
- 唐斯对官僚组织的研究揭示出官员至少部分地出于个人利益而行动,还有些官员仅仅被他们的个人利益所驱动而行动。如果我们接受唐斯的洞见,我们有充分理由预期法院院长会将更多的精力与时间投入到对内的管理与对外的沟通,而不是法律能力的提升之上。关于唐斯对官僚组织成员行动选择理性逻辑的详细讨论,参见[美]安东尼·唐斯:《官僚制内幕》,郭小聪等译,中国人民大学出版社2005年版,第85-90页。
- 当然,法院院长放权只是权力的授予而非转移,作为法院院长应对时间稀缺性的手段和对属下合议庭或独任法官的枉法裁判承担引咎辞职政治责任的补偿,法院院长通过对审判委员会的领导事实上居于法院业务层面审判层级网络的顶端,只要院长本人愿意,他通常都具有足够的权威介入到个案的实际处理过程之中。
- 按照科弗曼的观点,角色超载是指有过多的角色要求,但又没有余暇实现它们。角色冲突是指,个人承担的某一角色所承受的压力与他担当另一角色时所承受的压力之间的不和谐的程度;只有当多重角色中的某一角色要求妨碍另一角色要求时,角色超载才能导致角色冲突。参见[美]S·科弗曼:《角色超载、角色冲突及紧张感——试论多重角色要求的后果》,韦鲁英译,载苏国勋、刘小枫主编:《社会理论的诸理论》(II),上海三联书店、华东师范大学出版社2005年版,第387页。
- 参见前引,[美]S·科弗曼书,第386页。
- 据《南方周末》报道,目前很多法院院长对自身的职责感到困惑,尤其是基层法院的院长,常常感到身心疲惫。参见游伟:《法院院长该干什么:少管案子,多办案子》,载《南方周末》2012年3月19日。
