摘要(Abstract)：
行政法规范的冲突是困扰行政法治的一大问题 ,《立法法》的颁布施行对于控制行政法规范的冲突具有划时代的意义。然而 ,该法作为一个单一的法典在控制行政法规范冲突方面并不是万能的 ,这既是行政法结构的特殊性决定的 ,又是由《立法法》需要进一步完善的客观事实决定的。为了有效控制行政法规范的冲突 ,全面实现行政法治 ,就必须建立以《立法法》为契机的行政法规范冲突控制机制 ,该机制的基本构成有 :抽象行政行为制度化规则、行政法规范解释制度化规则、行政法适用规范化规则和冲突制裁规则等。
关键词(KeyWords)： 行政法规范;法律冲突;控制机制;行政法适用规则
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作者(Author): 天水
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参考文献(References)：
- “从形式上看 ,行政法不象宪法、刑法、民法等法律部门那样一般都有一个统一的法典 ,截至目前为止 ,世界上还没有一个国家正式颁布过一部统一的行政法典。行政法这个法律部门 ,没有一个统一的法典 ,而是成千上万个单行法律、法规和具有行政法效力的法律文件的总称。”张尚 :《行政法教程》 ,中央广播电视大学出版社 1 990年版 ,第 6页。
- 法律冲突的概念较多地使用于国际私法中 ,指“涉外民事关系中所涉及的外国法的规定与处理该关系的法院地法对同一问题规定歧异的情况。产生法律冲突的条件为 :有关国家的法律对同一问题作了不同的规定 ;处理该关系的法院所属国家承认外国规定的效力。”(邹瑜主编 :《法学大辞典》 ,中国政法大学出版社 1 991年版 ,第 1 0 4 0页。)法学界对法律冲突的认识有一定的局限性 ,其实法律冲突中最为重要、最需要处理的是国内法律规范之间的冲突。
- 参见中国共产党第 1 5次全国代表大会报告。
- 参见张淑芳 :《行政法的适用》 ,载《法学研究》2 0 0 0年第 5期 ,第 64页。
- 行政法规范制定主体的多元化表现在 :立法机关可以制定行政法规范 ,一些行政机关也有权制定行政法规范 ,而且这种权限被宪法所认可。中央机关可以制定行政法规范而地方机关中的一些高层机关亦有权制定一些行政法规范。此种情况已成为一种趋势 ,并不是某一国家在某一历史时期的特有现象。
- 例如 1 998年 1 2月 1 0日上海市人民政府第 63号令发布的《上海市海塘管理办法》 ,第 2 2条规定 :“单位或者个人违反本法规定的 ,由市水利局或者区 (县 )水利局责令其限期改正……”。这就是在规章中设定了除警告和一定数额罚款之外的第三种处罚形式。
- 参见《中华人民共和国立法法》第 1条。应当说“法律体系”的概念是第一次被写进法律条文之中的 ,在《立法法》出台之前 ,人们对法律体系的认识都停留在理论探索阶段 ,而该法使其由理论形态上升为法律形态 ,对于完善我国的立法具有划时代的意义。
- 邹瑜主编 :《法学大辞典》 ,中国政法大学出版社 1 991年版 ,第 1 0 3 2页。
- 《中华人民共和国行政复议法》第 1 2条规定 :“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的 ,由申请人选择 ,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议 ,也可以向上一级主管部门申请复议。”此条规定的本意是好的 ,但其在操作中出现了两个问题 ,一个是会出现部门保护主义和地方保护主义 ,另一个就是两个有管辖权的机关都将管辖事项推给对方。
- 1 998年 5月 1 9日湖北省人民政府常务会议审议通过 ,1 998年 6月 1日湖北省人民政府令第 1 4 7号发布。
- 《立法法》第 88条规定“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律 ,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例 ;省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规……。”
- 我国有完整的刑法典 ,而民法典尚未出台 ,只是一个通则 ,但其与行政法的渊源相比仍显得比较集中。
- 参见《中华人民共和国立法法》第 8条。
- 参见《立法法》第 83条。
- 前些年在我国学界曾经出现了“良性违宪”理论 ,该理论认为如果违宪的动机是良好的情况下、违宪行为是一种社会进步的情况下 ,宪法和法律则应当予以承认。那么 ,《立法法》的这一规定则从根本上否定了该理论 ,这是维护宪法尊严所必须的。
- 就监督权来讲 ,备案机关对制定机关的立法行为及其立法可以进行自上而下的监督 ;就连带责任而论 ,备案机关一旦备案后 ,对于错误的立法亦应承担责任 ,因为其在备案过程中已经对该法的状况作了认可。
- 如《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国土地管理法》等 ,其中主要是实体内容 ,但也有不少程序规则。
- 参见关保英 :《行政法案例教程》 ,中国政法大学出版社 1 999年版 ,第 1 56-1 57页。
- 参见《立法法》第 89条。
- 当然 ,在一些例外情况下 ,也会出现两个法律冲突以后无从确定哪一个是合法的 ,哪一个是非法的 ,可能二者都有相应的法律依据 ,此类情况毕竟是很少的。
- 与抽象行政行为的研究相比 ,具体行政行为的状况要好得多 ,方世荣早在 1 996年就出版了《论具体行政行为》一书 ,对具体行政行为进行了深入研究。
- 应当说规范性文件的冲突比其他上位行政法规范的冲突更为普遍一些 ,这主要是规范性文件没有严格的程序规则和法律约束所致。
- 如南宁市人民政府 1 998年发布的《关于全面整顿全市小煤矿生产秩序确保安全生产的紧急通知》 ,第一项规定 :“自本通知下发之日起 ,全市所有的小煤井全部停产再进行一次全面彻底的治理整顿工作。整顿时间为 2 0天。”其对于小煤炭生产者来讲 ,是一个具有绝对意义的行为规则。
- 罗豪才教授主编的《行政法学》在行政立法部分就专门讲了“规章以下行政管理规范性文件”。参见罗豪才主编 :《行政法学》 ,中国政法大学出版社 1 996年版。
- 1 998年 5月 1 5日国家旅游局令第 1 0号发布。
- 1 997年 5月 2 8日云南省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 ,1 997年 5月 2 8日云南省第八届人民代表大会常务委员会令第 75号公布。
- 1 998年 9月 2 5日云南省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 ,1 998年 9月 2 5日云南省第九届人民代表大会常务委员会令第 8号公布。
- 1 987年 6月 2 9日国务院发布。
- 1 992年 4月 3 0日国务院批准 ,1 992年 5月 5日国家文物局令第 2号发布。
- 1 992年 2月 2 9日国务院批准 ,1 992年 3月 1 4日国家教育委员会令第 1 9号发布。
- 因为行政法规以下的规范性文件作为操作规章的概率最高 ,而操作规章的特点就是其必须具有相对准确的可操作性。如上海市人民政府 1 998年 1 2月 3 0日发布的《上海市艾滋病防治办法》 ,第 1 5条规定 :“下列对象应当接受艾滋病病毒感染检测 :…… (二 )疑似艾滋病病人 ;(三 )疑似性病病人 ;……”其中此二项就需进一步解释 ,尤其需要对“疑似”概念作出说明。就是说地方规章尽管具有较强的操作性 ,但仍须进行解释。
- 行政法学界一般认为抽象行政行为包括行政立法和制定其他规范性文件的行为两种 ,而笔者认为在这二者之外还有一些特殊形态的抽象行政行为 ,如有些行政决定具有抽象性 ,但并不一定以红头文件的形式出现。
- 近年来 ,行政法学界对行政协助、行政协作等制度进行了研究 ,一些学者建议国家建立行政协助、行政协作等制度 ,随着西部大开发的深入 ,这些制度具有非常重要的现实意义。
- 1 998年 5月 1 9日湖北省人民政府常务会议审议通过 ,1 998年 5月 2 1日湖北省人民政府令第 1 4 1号发布。
- 1 998年 1 1月 2 0日上海市人民政府发布。
- 1 998年 8月 2 0日国家建设部令第 64号发布。
- 参见关保英 :《行政法案例教程》 ,中国政法大学出版社 1 999年版 ,第 1 74页。
