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论生物安全法
日期:19-05-30 来源: 作者:admin

作者:蔡守秋
转载自:环境资源法网

              
[摘 要]    生物安全问题是国际社会和我国面临的一个重大问题,生物安全法是维护生物安全的法律保障。本文介绍了当代生物安全的基本问题,论述了国际生物安全法、外国生物安全法、区域生物安全法(主要是欧盟)和我国生物安全法的基本情况,并对如何加强我国生物安全立法提出了建议。

[关键词]    环境资源法 生物安全 生态安全 国家安全 
            
       生物安全是指生物种群的生存发展处于不受人类不当活动干扰、侵害、损害、威胁的正常状态并,所谓正常状态即该生物种的个体总量处于动态平衡的稳定状态。根据达尔文的生物进化理论和生态系统理论,不但生物个体的“生老病死”属于自然现象,而且各种生物物种都处于“自然选择,物竞天择,适者生存,优胜劣汰”的自然状态,都处于生物链、食物链中的某一环节,即都处于“吃与被吃”的生存竞争状态。因此,生物安全不是指生物个体正常的“病与死”,也不是指生物物种不受“生存竞争”的自然威胁,而是指生物物种不受人类不当活动的干扰和侵害。所谓人类不当活动是指违背自然生态规律的人类活动,包括开发、利用生物资源的生产活动、交易活动和技术活动。从人类生态系统的观点看,人类也处于生态系统之中,生物安全不是指生物资源不应被人类正常消费和合理利用,而是指违背自然生态规律的人类活动对生物生存发展的不当影响和有害影响。生物安全问题是指由于人类不当活动干扰、侵害、损害、威胁生物种群的正常生存发展而引起的问题,包括生物、生态系统、人体健康和公私财产受到污染、破坏、损害等问题。
         生物安全是生态安全或环境安全的一个重要领域。国际上一些政治家认为威胁国家安全的不只是外敌入侵,诸如外来物种的入侵、转基因生物的蔓延、基因食品的污染、生物多样性的锐减等生物安全问题也危及人类的未来和发展,也直接影响着国家安全。维护生物安全,防治生物安全问题,对于保护和改善生态环境,保障人的身心健康,保障国家安全,促进经济、社会和环境的可持续发展,具有重要的意义;而生物安全法则是维护生物安全的最有效的武器和手段。
                  
                  一、生物安全问题
                  
        进入20世纪八十年代以来,随着人类大规模地开发利用生物资源和各种生物技术的发明运用,生物安全问题日益突出。海洋污染使“生命摇篮”垂危,热带雨林消失使“地球肺部”受损,水土流失和水域围垦所造成的湿地减少正在侵蚀“地球之肾”,物种锐减使人类相依为命的“朋友”越来越少,环境致变、生物工程和无性繁殖等新技术的开发应用使人类对未来忧虑重重。这些生物安全问题的严峻形势是促使生物安全成为国家安全和国际和平问题的基本动因之一。下面重点介绍如下几个方面的生物安全问题。
                 
              
(一)生物技术所引起的生物安全问题
                  
          一些科学家预言,21世纪将是生物技术的世纪。生物安全是在生物技术、生物工程迅速发展的基础上产生的一项新的工作,是当代环境保护的热点问题,也是环保部门和环境立法的新课题。目前已有不少国家通过了生物安全的管理办法。
          根据《生物多样性公约》(1992年)第2条的规定:“‘生物技术’是指使用生物系统、生物体或其衍生物的任何技术应用,以制作或改变产品或过程以供特定用途。”[3] 
          这种生物技术是广义的生物技术,它包括传统的生物技术和现代生物技术。狭义的生物技术仅指现代生物技术,在现代生物技术中对人类造福最大且最具有潜在风险的是诸如克隆技术、胚胎移植技术、基因重组技术、DNA(脱氧核糖核酸)重组技术、细胞杂交技术等为代表的现代生物技术等基因工程技术。
          当代生物技术,特别是转基因技术的大量应用,对经济发展、农业生产(包括粮、棉、油、畜禽、水产养殖等)、医药卫生、社会伦理等都产生了很大的影响。目前,对生物技术所可能引起的生物安全问题,特别是对自由研究、制造、引入(环境)、投放(入市场)和排放转基因有机物(GMOs,Genetically  modified organisms)或转基因生物可能产生的环境风险和安全问题,已经引起许多国家的关注和学术界的争论。最初对生物技术安全性的争论来源于美国和一些工业发达国家的学术界,后来逐步扩展到工业、农业、商业等部门和文化、道德等社会生活领域。多数学者认为,因生物技术而造成的影响,其中既有积极的也有消极的;既有正面的推动作用,也有负面的风险;既可以为人类带来巨大的利益,也可能因管理或处置不当而对人类和环境造成很大的不利影响;既能提供巨大的生产力和社会财富,又可能对社会、经济、人体健康和环境带来负面影响。有些科学家认为,生物技术利大于弊,对现代生物技术的担心是多余的,人类既然可以创造生物技术,也可以驾驭它。例如,微生物是早在20亿年前就已在地球上生存的最古老的生命,丰富的微生物是地球上最茂盛、变化最大、最为有用的有机生物。Bt细菌是一种具有杀虫特性的微生物,作为农药在农作物上喷洒已有40多年的历史,是目前世界农药市场上销售量最大、且尚未发现对环境和人体健康产生不良影响的生物杀虫剂。Bt细菌可以释放出一种杀虫毒素,生物工程学家将这种细菌的基因提取出来,注入到一种对抗生素具有免疫基因的脱氧核糖核酸中,然后将这种带有两种基因的脱氧核糖核酸植入到细菌中,再将细菌放到抗生素环境中,使那些带有BT杀虫基因又对抗生素具有免疫能力的细菌存活下来,再将这种细菌的脱氧核糖核酸抽出来,注入到玉米的细胞中,这种玉米就具有了对诸如螟蛾等玉米害虫的杀虫能力。在美国,环保局已经批准带有BT抗虫基因的农作物投入市场,带有Bt抗虫基因的玉米、棉花和马铃薯等作物已大面积种植。但是,许多研究和事实表明,生物技术弄得不好会产生严重的环境问题,特别是生物安全问题。绿色和平组织指出,由于带有抗虫性的转基因BT玉米的推广,已经毒杀了不少雀鸟和昆虫,同时也提高了一些昆虫的抗药性;他们认为,随着带有杀虫基因作物的普及,农作物害虫的抵抗力会增加,工厂不得不生产出更具有杀虫力的农药,从而进一步毒化生态环境。为此,该组织于1998年向法院提起了诉讼,指控环保局批准人工改转基因的农作物投入市场是严重失职的行为;同时,有100多个生态保护组织和农业协会在指控环保局的诉状上签名,认为转基因农作物的扩散会对整个农业的前途构成威胁,要求美国环保局收回决定。2001年1月27日,绿色和平组织成员阻止了一艘载有2万吨转基因大豆的阿根廷货船停泊在丹麦的奥胡斯港。丹麦是阿根廷大豆的主要进口国,而阿根廷国内生产的大豆有90%是经过基因改良的大豆,绿色和平组织的行动已使阿根廷的转基因大豆出口十分困难。欧盟在1997年做出决定,允许瑞士诺瓦迪斯农业化学公司销售这种人工转基因玉米;但是,决定做出之后,卢森堡、意大利、奥地利等国以保护消费者健康为由,相继禁止在本国出售和使用这种转基因玉米。法国于1998年2月宣布不反对销售、但反对种植这种转基因玉米。同年4月,欧洲议会要求暂时冻结这种玉米进入市场,欧盟负责人类、动物健康和农药的三个委员会受命重新研究人工移植Bt玉米案。由于绿色和平等组织一直反对人为地改变植物的基因,因而有关转基因农作物的问题不但引发了一场国际环保官司,也引起了一个国际性的大辩论[4]。概括起来,主要表现在如下几个方面:
        第一,转基因生物可能对环境质量、生态系统或生态平稳产生不利影响。一些科学家认为,转基因生物在自然界中释放将污染自然基因库,打破原有的生态平衡,对生态环境产生难以预料的冲击,其潜在威胁不亚于核扩散。有些转基因生物(如转基因农作物、动物和微生物等)进入自然环境或生态系统后,植物通过花粉传播,动物和微生物通过杂交,会将转基因特性传给其他动植物和微生物,使其他动植物产生病虫害,严重的会因此搅乱原有的生态平衡、生态秩序。例如,美国加利福尼亚大学伯克利分校的研究人员在2001年英国《自然》杂志上发表文章认为,野生物种一旦被经过重组的遗传基因污染,它们的多样性就会逐渐丧失,粮食作物的安全保障将受到严重威胁。专家们从墨西哥南部采集的6种野生玉米样本中发现,在4种玉米中有经过重组的遗传基因(即在基因研究中广泛采用的基因)。环保组织指责“生物技术企业的这种危险正染指大自然”。[5]美国康乃尔大学昆虫学家罗西(Losey)等于1999年在《自然》杂志上发表文章指出,实验证明转基因抗虫玉米(也称Bt玉米)的花粉伤害美国公众喜爱的一种蝴蝶──大斑蝶的幼虫[6]。有一种转基因鲈鱼因为生长特别快速,在10年之内导致400多种鱼类绝迹[7]。转转因植物会把抗药性转移给野生植物,导致产生抗除草剂的“超级野草”,给生态环境造成灾难性的后果。近年来,在英国、丹麦、挪威等国曾发生政府或农民反对种植转基因油菜的事件和风潮[8],英国、爱尔兰和苏格兰的转基因农作物(genetically modified crops)试验场已经受到反对遗传工程活动分子的破坏。这些人认为,转基因植物的花粉可能污染农民的农作物,使这些作物的天然状态处于风险之中。在1998年,爱尔兰一些转基因的甜菜作物已被从试验场除掉,苏格兰一块土地上的转基因油菜被连根拔掉;在英国其他地方的21处转基因农作物试验地也遭到了破坏;而在1997年只有3处;抗议的浪潮曾经席卷整个欧洲。
         第二,转基因生物可能对人体健康产生不利影响,严重的可以致癌和其他遗传病。其中转基因技术[9]、转基因工程[10]和转基因生物[11]最引人关注。自1983年世界上第一例转基因植物培育成功到2000年,全世界共有50多种农作物基因工程产品被正式批准投入商品化生产。从1996年~1999年全球已有12个国家(其中包括有中国在内的4个发展中国家)种植了转基因作物,种植面积由1996年的170万公顷发展到1999年的3990万公顷。到1999年,全球转基因食物的销售额已经高达20多亿美元,1998年全球大豆已有52%是转基因产品[12]。转基因作物种植面积最大的首推美国,占世界种植面积的72%[13]。到2000年,美国55%的大豆、50%的棉花和30%的玉米都是转基因品种。美国市场已有转基因食品4000种。加拿大有60%的食品包含了转基因成份。目前转基因食品安全问题已经引起世人的注意。英国的研究人员普斯陶伊在1998年通过新闻媒介向世人展示了他的研究结果:实验鼠在食用转基因土豆10天后,其肾、脾和消化道都出现了损伤。该项实验告诉人们,转基因技术会给人类(通过破坏人体免疫系统)带来危害[14] 。有些转基因生物或其产品(如转基因农作物的果实、转基因动物的肉与奶、人造转基因氨基酸或药品)含有转基因活生物体或病毒,当被人食用后可以引起人体各种疾病,在美国和其他一些国家已经发现因服用转基因生物体或其产品而导致人体疾病甚至死亡的事件。[15]荷兰科学家宣布,转转因食品会把抗药性转移给有害细菌,导致产生“超级病菌”,给人类造成灾难性的后果。
         第三,转基因生物可能对人类社会秩序产生不利影响。包括克隆技术、遗传工程在内的现代科学技术,不仅将一切自然物加以人化,也在将人予以物化。随着诸如克隆技术等现代生物技术的发展,特别是克隆人或人体器官技术,人体和动物之间的基因交换或移植技术,当代社会出现的人体器官移植、器官捐赠、精子买卖、代理母亲(代孕)等现象已经将人体的一部分作为物或商品,而克隆人的设计、生产、销售、储藏和买卖,则将人本身(而不是人体的一部分)作为物或商品,这有可能引起新的种族歧视、性别歧视、人身商品化、侵犯人的尊严等新的伦理道德问题,严重的会造成新的社会伦理风险、经济风险和社会动荡。1997年2月23日,英国爱丁堡罗斯林研究所的科学家成功地用成年绵羊的体细胞无性繁殖或克隆出了世界第一只绵羊“多莉”。2001年11月25日,位于美国马萨诸塞州的伍斯特的先进细胞技术公司宣布,该公司首次利用克隆技术培育出人类早期胚胎;另一家名为集体克隆的美国公司也宣布他们已经克隆出人类胚胎细胞,并声称其最终目的是克隆人。人类胚胎中的干细胞又称万能细胞,它可以被培育出各种适宜人类身体的器官,对治疗人类疾病极为有利。首次克隆出人类早期胚胎在美国和全世界掀起轩然大波,人们认为关于人类生命秘密的潘多拉盒子终于被人类自己打开了,这是迈出克隆人的第一步。美国天主教联盟主席兼前美国驻梵蒂冈大使罗蒙·弗林指出:“在某种程度上说,这是医学界的突破。但我相信它会带来人类道德上的崩溃。人类的繁殖现在已经操纵在几个男人的手中。”克隆羊和克隆人类胚胎干细胞的成功意味着人工造人已经成为可能(过去是通过自然方式诞生人),克隆人将彻底改变人类生命繁衍的自然方式,是一种脱离人的自然性血缘关系即父母亲情的无性繁殖,因而克隆人是一种典型的人工人,是一种生产品、商品、人工物,这将使人自身成为人的商品,人与物的差别与界限将模糊不清。尽管目前许多国家已经通过立法禁止克隆人[16],但从长远的、发展的观点看,克隆人的出现将是迟早的问题。按照商品经济和市场规律,每个人都会希望用最优良的基因来克隆自己所期望的同类和后代;人们可以像买卖普通物品那样进行自身或他人的买卖,人将在民商法中作为一种“物”进行交易和买卖。对于一个克隆人来说,他既是人又是物;对于克隆市场来说,克隆人既是市场主体,又是市场交易买卖的客体。从法律角度看,克隆人最深刻的本质和对民法最严峻的挑战,是对民法中自然人的自然性的否定;克隆人的出现还有可能使人从自然人变为人造人(即一种产品或商品)、从法律主体变为客体,从而带来一系列法律和法律理论问题。这意味着关于人与人类的基本法律概念将变得模糊不清,人的法律概念必须重新定义。这种现象,不仅是作为客体的物的范围扩大,也是作为主体的人与作为客体的物之间界限的缩小或消失。
    第四,基因武器可能对人类带来毁灭性的危险。基因武器是指运用遗传工程技术,在一些致病细菌或病毒中接入能对抗普通疫苗或药物的基因,产生具有显著抗药性的致病菌,或者在一些本来不会致病的微生物体内接入致病基因,而制造出来的新型生物制剂。就是说,通过采用DNA重组技术改变细菌或病毒,使不致病的细菌或病毒成为能致病的,使可用疫苗或药物预防和救治的疾病变得难于预防和治疗。由于人类不同种群的遗传基因是不一样的,将不同基因组合的种族作为基因武器的攻击目标是完全可行的,这种新型武器被称为“种族武器”。根据美国国家人类基因组研究中心的报告,由多国联合开发的人类基因组计划,预计于2003年完成,届时将可排列出组成人类染色体的30亿个碱基对的DNA序列。一旦不同种群的DNA被排列出来,就可以生产出针对不同人类种群的基因武器。据英国医学协会发布的《生物工程技术──生物武器》专题报告预测,基因武器的问世将不会晚于2010年。美国政府2000年用于生物工程研究的经费为20亿美元,位于马里兰州的美国军事医学研究所其实就是基因武器研究中心。据称,美国曾利用细胞中的脱氧核糖核酸的生物催化作用,把一种病毒的DNA分离出来与另一种病毒的DNA相结合,拼接成一种具有剧毒的基因毒素──“热毒素”,只用万分之一毫克就能毒死100只猫;只用20克就可以使全球60亿人死于一旦。掌握基因武器的人不必兴师动众,只要将基因细菌或病毒喷洒在空气中或者倒入饮用水里,就可以让成千上万的人毙命。[17]随着转基因生物武器的研究和应用,有可能引起新的军备竞赛和战争危险,如果对基因武器失去理智或控制,有可能危及人类社会的生存。在人类科学技术高度发展的今天,许多善良而正直的人都在发问:我们是要给子孙后代留下一个和平的世纪还是一个黑暗恐怖的世纪?
                 
(二)外来物种入侵所引起的生物安全问题
         21世纪第一个国际生物多样性日[18]的主题被定为“生物多样性与外来入侵物种管理”,这表明人类开始广泛关注外来入侵物种及其对生物多样性的影响。外来物种对生态环境的入侵是造成生物多样性丧失和生物安全问题的主要原因之一,目前已经成为生态环境领域的研究热点。在自然界长期的进化过程中,动植物与其天敌(包括食植昆虫、病源微生物)相互协调,将各自的种群限制在一定的栖息环境和数量范围内,形成了稳定的生态平衡系统。当一种动植物传入一新的栖息环境后,在适宜的气候、土壤、水分及传播条件下,由于缺乏原产地天敌的抑制,极易大肆蔓延,形成大面积单优群落,破坏本地的动植物生态平衡,危及本地濒危动植物的生存。事实证明,引进外来物种得当,会带来巨额的财富,而盲目引进外来物种,有时会破坏生态平衡,严重时甚至带来灾难性的后果。
          据统计,目前全世界有3亿以上的人在处于旅游的过程当中,每天有200万人在越过国际边界,每年有50亿吨以上的船运货物越过大洋和其他水道,每天大约3000~10000个水生生物物种随全世界船舶压舱水在移动,并被排放到异地,这些都为世界大部分地方生物的混合创造了条件。[19]因外来物种入侵造成的经济损失触目惊心。据美国、印度、南非等国向联合国提交的研究报告,这3个国家每年受外来入侵物种造成的经济损失分别为1500、1300和800多亿美元。目前美国已经成立由联邦环境保护局、农业部和国防部等10个部门组成的外来物种入侵管理委员会,制定全国外来物种入侵防治计划。[20]
                 
(三)物种灭绝问题
          在人类即将进入21世纪之际,国际自然与自然资源保护联盟(IUCN)公布了全球物种受危状况:目前濒临灭绝危险的野生动植物共10954种;全球鱼类的1/3,哺乳类的、鸟类的、爬行类的1/4,都已高度濒危。在IUCN公布的2000年红皮书中,已有17种动物物种被重新划定级别,例如中国的藏羚羊已经从易危级(V. 灭绝几率较高),上升为濒危级(EN.灭绝几率很高),已经距最后的级别即灭绝级(E)不远了。红皮书宣布一个个物种受危,等于宣告它一步步走向终结。
        据科学家预言[21],在21世纪灭绝物种的数量可能会增加10倍。科学研究表明,到2100年,地球上1/3~2/3的植物、动物以及其它有机体将消失。这些物种大规模死亡的现象和大约6500万年前恐龙消亡差不多。但当时物种消亡的时间持续了几十万年,而现在一些物种则在几百年甚至几十年内就消亡了。参与由联合国和世界银行资助的一项调查的近200名科学家认为,在过去的100年中,地球上的潮湿地带减少了一半,约20%淡水鱼及9%树种消亡或濒临灭绝。
        例如,黑脉金斑蝶是一种体形较大的美洲彩色蝴蝶,在它的浅色翅膀上有黑色翅脉和橙色花斑。每年11月,来自美国和加拿大的1~14亿只黑脉金斑蝶,经过大约4830公里的长距离迁徙,到达墨西哥中部的5个洲和米却肯州,在那儿的冷杉林过冬。到第二年的2~3月飞回北方。由于在过去的28年中大量砍伐树木,到2001年黑脉金斑蝶过冬地区的40%的森林已经消失,黑脉金斑蝶的“安全住所”受到威胁。为了保护黑脉金斑蝶这一常年远距离迁徙的神秘物种,“墨西哥-加拿大-美国保护野生动物及其生态系统三边委员会”成立了黑脉金斑蝶工作组,在美国、加拿大的资助下,墨西哥建立了方圆56万公里的黑脉金斑蝶保护区。墨西哥总统福克斯于2001年4月成立了“国家森林委员会”和黑脉金斑蝶信托基金。黑脉金斑蝶信托基金将根据政府的计划,以每立方米木材18.19美元的价格向黑脉金斑蝶栖息地的中心地带的1.25万居民购买“砍伐权”,使他们不再砍伐树木;同时以每公顷12.19美元的价格支付那些保护森林资源和植树造林的当地居民;另外还加强了环境执法工作,依法严格查处保护区中的伐木活动。墨西哥总统福克斯认为:“黑脉金斑蝶与自然界的其它物种一样,是人类的财产。它们不只是属于一个国家、一个地区或一个组织的财产。因此,我们所有的人都有责任保护它们,让它们生存下去。”[22]
                  
二、生态安全法的发展概况
                  
(一)国际生物安全法的概况
          生物安全是国际社会十分注意的一个问题,到2001年,《国际植物保护公约》(1951年),国际食品标准委员会制定的《食品标准》,联合国环境规划署制定的《国际生物技术安全技术准则》,世界贸易组织制定的《关于贸易技术壁垒的规定》、《关于卫生和植物卫生措施的协议》(SPS协议)、《关于环境卫生和植物卫生标准的协定》,经济合作与发展组织《生物技术安全考虑》(1992年),《生物多样性公约》(1992年)等国际条约或国际法律政策文件,已有生物安全方面的内容。
         在国际上,较早与生物安全有关的法律政策性文件是《植物遗传资源国际承诺》(1983年11月23日联合国粮农组织签订于罗马),它是一项不具有法律约束力的协议,已有110多个国家加入。它与植物遗传资源委员会一道共同构成联合国粮农组织保护和利用植物遗传资源全球系统,已有140多个国家参加此系统。该承诺的宗旨是保障在当前或将来具有重要经济价值的植物遗传资源的探查、收集、保存、评价、利用和可得性。1991年11月,植物遗传资源委员会在其制定的《联合国粮农组织关于植物生物技术行为国际准则的草案》中,有关于对转基因生物体处理和释放的安全准则和要求。1993年4月植物遗传资源委员会作出的关于修订《植物遗传资源国际承诺》的决议,要求各国进行谈判,以便使该承诺与《生物多样性公约》相协调。
        1982年通过的《联合国海洋法公约》第196条明确规定,要求各国采取一切必要措施以防止引进、减少和控制由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新的物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化。
        在1985年,为了加强对生物安全的管理,联合国工业组织(UNIDO)、联合国环境规划署(UNEP)和世界卫生组织(WHO)成立了一个非正式的“生物安全特别工作组”;联合国粮农组织(FAO)于1991年加入该工作组。
         国际经济与合作组织(OECD)于1985年发表了《关于重组DNA安全问题的蓝皮书》,将转基因生物体使用的安全性问题列入了大规模工业生产规范之中。该组织还分别于1986年和1992年发布有关重组DNA安全问题和生物技术安全问题的文件。
        联合国工业发展组织《UNIDO秘书长关于生物体环境释放行为的自愿性准则》(1991年7月)是一项不具有法律约束力、靠各国自愿遵守的国际性文件。该准则适用于所有阶段上的转基因生物体(指改变了基因的生物体)的研究、开发、贸易、应用和处置,其重点是强调转基因生物体的环境影响及其风险评价,约束向环境引入转基因生物体的行为。它对各国政府和从事有关基因工程、基因产品特别是转基因生物的研究、开发、贸易、应用和处置的个人或法人规定了相应的责任。各国政府应该指定负责转基因生物体事务的主管当局,建立、实施和检查国内有关的制度或机制(包括情报、数据的收集、储存和传播的机制),保证由独立机构对转基因生物体进行风险评价及其科学审查,保证对转基因生物的研究、生产场地进行监测,保证在向环境引入转基因生物之前通报当地政府,保证对公众、有关他国和国际组织提供有关情报。从事有关基因工程、产品的研究者和建议者应考虑有关生物体、引入地点及其周围环境的特性,引入生物体的条件,评价要求,对研究档案和资料的要求,向有关政府主管当局和公众提供有关情报资料的要求等。
        《21世纪议程》(1992年6月)已经将环境保护与“一个更安全、更繁荣的未来”、一个“安全的”多边贸易制度和“人类对安全稳定的自然环境的需求”等环境安全问题联系起来。该议程第16章“生物技术的环境无害化管理”专门就生物技术的环境无害化管理提出了意见。该章指出:生物技术的研究应用不仅有巨大的、正面的社会、经济和文化影响,而且有巨大的、反面的社会经济、生态环境和文化影响;为了确保生物技术的环境无害化管理,应该谨慎地发展和应用生物技术;应该通过生物技术的风险评估、风险管理、进行国际合作等途径来确保生物技术的安全开发、应用、交流和转让。
       《生物多样性公约》(1992年)[23]是有关生物安全的一个最重要的全球性公约,该公约规定的内容大都与生物安全管理有关。例如,为了防止外来物种入侵,该公约第8条规定:必须预防和控制外来入侵物种对生物多样性的影响。该公约还规定:“每一缔约国应直接或要求其管辖下提供以上第3款所指生物体的任何自然人和法人,将该缔约国在处理这种生物体方面规定的使用和安全条例的任何现有资料以及有关该生物体可能产生的不利影响的任何现有资料,提供给将要引进这些生物体的缔约国”(第19条第4款);“缔约国应考虑是否需要一项议定书,规定适当程序,特别包括事先知情协议,适用于可能对生物多样性的保护和持久使用产生不利影响的由生物技术改变的任何活生物体的安全转让、处理和使用,并考虑该议定书的形式”(第19条第3款)。该款提出了签订有关由生物技术改变的活生物体的安全转让、处理和使用的议定书的建议。根据上述规定,生物技术安全问题是该公约后续谈判的主要议题之一。1995年11月在印度尼西亚雅加达召开的《生物多样性公约》第二届缔约方大会通过第11/5号决定,决定成立一个特别工作组负责起草《生物安全议定书》,着手进行签订该议定书的谈判;第五届生物多样性公约缔约国大会于2000年5月26日在内罗毕结束,64个国家及欧盟分别于5月15日和6月5日在联合国内罗毕办事处和纽约总部正式签署了《卡塔赫纳生物安全议定书》;我国于2000年8月签署该议定书,是第70个签署国。
        联合国环境规划署《关于生物技术生物安全的国际技术准则》于1995年12月11~14日在埃及开罗举行的政府指定专家全球协商会议上通过,是一个不具有法律约束力的国际政策文件。该准则是在生物安全管理方面内容比较全面的一个国际文件,集中了现有的全球性、区域性和国家级生物安全管理法律文件中的共同的规定和原则。其目的是为了形成关于评价生物技术安全,查明有关管理生物技术的可预见的风险,以及对生物技术安全进行监测、研究和情报交流的机制。其作用是在关于生物安全的议定书签订之前为各国提供一个有关生物安全管理的临时性机制,在议定书签订之后作为它的补充。该准则重视对所应用的生物技术的风险的认定、评价和管理,特别是对那些具有非自然形成的结构的生物的管理;强调分析生物体的特性(特别是新引入的特性),生物的使用方式,以及受纳环境的特性;重视建立生物技术国际情报交流机制,建立有关生物技术可能带来的跨界环境影响的国际通报制度(包括通报程序和事先知情同意程序)。
                 
(二)外国生物安全法的概况
        1973年,美国加利福尼亚大学旧金山分校的Herber Boyer教授和斯坦福大学的Stanley Cohen教授进行了人类历史上第一次有目的的重组尝试,首创了重组DNA(脱氧核糖核酸)技术,开辟了分子生物学向工程化、实用化发展的新领域。就在DNA技术诞生后不久的1975年,美国一些生物学家在加利福尼亚的会议上指出DNA技术可能对环境和人类产生巨大的风险或危险。1976年6月23日,美国国立卫生研究院(NIH)制定了世界上第一个实验室基因工程规则——《重组DNA分子实验准则》。由于当时对这一新技术的利弊影响存在着较大的分歧,对可能由此项技术导致的风险估计过于严重,因而对该技术有很多很严的限制;之后曾对该准则多次进行修改,原有的限制性条款的85%被放宽或简化了。但是,目前美国基因工程农产品的商品化仍然必须经过农业部、食品和药物管理局以及环保局的层层严格审批。之后联邦德国、法国、英国等30多个国家相继制定了同类准则,其中大多数国家以美国的《重组DNA分子实验准则》为蓝本。
       目前美国与生物安全有关的法规主要有:《联邦仪器药品和化妆品法》(1938年制定,以后多次修改)、《有毒物质控制法》、《联邦植物杀虫法》、《植物检疫法》、《联邦种子法》、《濒危物种法》、《联邦杀虫、杀真菌、杀啮齿动物法》等。在动植物基因资源保护方面,美国于1970年颁布了《植物品种保护法》(1989年和1994年作了两次修订)。联合国环境与发展会议之后,美国已从单纯关注两大社会阵营之间的战略对抗、军事对峙的传统外交目标和政策向环境外交方面做出重要的战略调整,已经将环境问题与美国的国家安全利益更加紧密地联系在一起,已经将环境目标纳入其长远的外交日程和国际战略目标之中。1996年2月14日,美国国务卿克里斯托弗在《环境政策和国家利益》一文中认为:“世界范围的环境退化,威胁到美国的国家繁荣。这是因为,严重的污染直接危害农田、牲畜、渔业和其他对全球繁荣至关重要的生物资源。污染对于一个国家国民健康的损害,将对该国的制造业、服务业和农业生产力造成巨大损失。”同年4月,美国前国务卿克里斯托夫在斯坦福大学发表了题为《美国外交与21世纪全球的环境挑战》的讲演,他提出:“在克林顿总统及戈尔总统强有力的领导下,我们政府开始认识到,我们能否发展自身的全球利益与如何利用地球自然资源密切相关,因此我们决心给予环境问题应有的地位:即置其于美国主要外交政策之中”;“环境对美国的国家利益具有深远影响”。该讲演比较系统地阐述了美国的环境外交政策,提出了一些构成美国对外政策和包括生物安全在内的环境安全的新概念。
        澳大利亚于1987年成立了基因调控咨询委员会(GMAC)、国家生物安全委员会(NBCs)和生物安全学术委员会,基因调控咨询委员会已经颁布《小规模和大规模转基因有机物(GMOs)工作准则》和《转基因有机物释放准则》。
        在亚洲,目前印度的生物技术部、环境部、农业部和林业部分别设立了负责生物技术安全的机构,各邦和县也有生物技术安全的管理机构。日本科学技术部早在1979年颁布了《重组DNA实验准则》(1991年修改),农业部、林业部和渔业部于1992年4月颁布了《重组DNA生物体在农业、林业、渔业、食品工业和其他相关工业部门的应用准则》,国际贸易和工业部制定了《重组DNA技术的工业应用准则》。印度生物技术安全委员会在1983年颁布了一套生物技术安全准则,1989年了出台了《危险微生物、遗传工程生物或细胞的生产、应用、进出口和贮藏细则》,于1990年实施《重组DNA安全准则(有人译为法规)》。2000年3月6日,日本科技厅提出了“关于有关人体克隆技术等规定的法律案”,禁止把用人体细胞移植到未受精卵后制造的克隆胚胎移植到人或动物的子宫内;禁止人和动物细胞融合而成的混合胚胎的移植。
        在非洲,大部分国家的生物技术水平比较落后、没有制定或实施有关生物安全方面的法规,但尼日利亚、肯尼亚、津巴布韦、乌干达、南非等国已经制定或正在制定生物安全规章。南非于1977年成立了“南非遗传实验委员会”(SAGENE),负责审批与重组DNA技术研究有关的研究申请。该委员会于1996年起草了《转基因生物法案》。
    在拉丁美洲,自1991年“美洲国家间农业合作研究院”发起召开有关会议后,接着于1992年在阿根廷、1994年在哥伦比亚和哥斯达黎加相继举行了有关会议。阿根廷农业部已制定《转基因植物实验准则》,巴西和墨西哥已颁布生物安全法规,巴拉圭和乌拉圭正在制定生物安全规章。俄罗斯已于1996年制定《联邦遗传工程活动国家调整法》。
                  、
(三)欧盟及其成员国有关生物安全的法规
        1.欧盟成员国有关生物安全的法规
        欧盟有关生物安全的法规是在一些成员国主动采取生物安全措施和实施安全法规后进行的。法国、德国、英国、丹麦、瑞典、挪威等欧盟国家均已制定各自的生物安全法规,成立了诸如“转基因咨询委员会”(英国)等机构。
        奥地利于1994年制定了《基因技术法》,到2000年已有200多个条例涉及到生物技术领域。
        在生物基因资源的安全性管理方面,英国于1978年制定了《重组DNA分子实验准则》1989年颁布了《遗传操作规则》、1992年颁布了《转基因生物体条例》、1997年修订发布了《遗传改良生物有意释放和危险评价规则》。要1992年的《环境保护法》第6编中规定了对转基因生物体向环境释放和向市场投放的管理措施。英国根据克隆手段的不同,对克隆人的违法行为者分别处以2~10年以下的徒刑。
       丹麦于1991年6月发布了《环境与基因工程法》,全面规定了基因工程环境安全管理的目的与适用范围、转基因生物的批准和监督以及有关行政处罚、申诉等内容。如果查明转基因生物对环境、自然和人体构成危害,有关管理部门可临时限制或禁止已获批准转基因生物的使用或销售。根据这一法律,丹麦环境与能源部还先后制定了转基因生物的研究试验、环境释放与上市销售、运输与进口等的审批许可和收费等规定。同年11月发布了《运输和进口转基因生物法令》。
       挪威于1993年发布了《转基因生物的生产和使用法(简称基因技术法)》和《与生物技术应用有关的药品法》。制定《基因技术法》的目的是确保转基因生物的生产和使用,在伦理和社会等方面是公正的,是符合可持续发展原则的,并不对环境和人体健康构成危害。该法的内容包括一般规定、封闭使用、谨慎释放、实施等,所有转基因生物的环境释放都需要实行风险评价和审批制度、上市销售要实行标识制度。根据该法,挪威于1998年颁布了《转基因生物运输和进口条例》,对转基因生物的进口、运输、标识、包装、事故与执行等作出了详尽的规定。如该条例明确规定,在运输中,在每一转基因生物的包装物上应以挪威语或英语标明含有转基因生物的物种名称、提供者与接受者的地址与电话,要求记录转基因生物的每一个环节,包括运输的时间、路线、交接和交付方式等。《挪威食品法》也规定了转基因仪器必须实行标识和审批制度,禁止含有抗抗生素基因的食品。2001年,为进一完善综合性生物安全法律法规体系,挪威专门成立了独立的生物多样性法规委员会,其秘书处设在环境部。
        在动植物基因资源保护方面,德国于1985年颁布了《品种保护法》、《联邦物种保护条例》等;在生物基因资源的安全性管理方面,德国先后制定了《重组DNA分子实验准则》(1977年)、《基因技术法》、《基因技术安全条例》、《胚胎保护法》等。德国新的生物技术法于1990年7月1日生效。该法的目的是预防生物技术的使用和其产品对人和环境构成的危险;对生物技术的发展和使用规定研究框架;对生物技术的科学技术可能性提出主张。该法规定,只有获得生物技术许可证的设施才能利用和生产GMOs。如果设施符合法律规定的各种条件,则许可证必须授予。此外,许可证设施内的所有生物技术操作还必须获得特别许可。许可程序与妨害控制的法规类似,包括公开听证会。生物技术设施和生物技术操作必须服从政府机关的严格监督,所有有关安全的事故必须向有关机关报告。生物技术操作可分为四类:没有危险、低度危险、一般危险、高度危险。法律对每种生物技术操作规定了不同的安全措施,实施生物技术的联邦法令将对此作出详细规定。生物技术运营者要对GMOs造成的损害负责,损害赔偿金的最高数额为1亿6千万马克。
       在1992年以前,法国对基因工程微生物的排放没有作出限制性规定,但这些行业必须听取基因工程委员会的建议。基因工程委员会依据微生物及其生产工序的危险性对其作出分类,生物分子工程委员会就利用生物技术工序生产的物质的使用和基因工程微生物的排放提出建议。在生物基因资源的安全性管理方面,法国于1992年颁布了《控制遗传物质被改变了的机体的使用和扩散法》。法国对违反克隆人禁止法令者判20年以下徒刑。
       瑞典制定了《基因技术法》(1994年)和《基因技术活动条例》等生物安全法规。1999年实施的综合性《环境法典》在第13章中对转基因生物的安全问题作了专门规定,在第2章、第14章也有生物安全和生物技术产品的规定。瑞典还制定了有关转基因生物封闭使用和环境释放的实施条例。
        由于生物安全特别是转基因生物安全涉及到许多新的科学技术领域,为了谨慎起见,目前欧盟国家对其管理一般实行综合性的、多部门的管理体制和严格审批制度。例如,在丹麦,转基因生物的封闭使用、环境释放和上市销售均由环境与能源部主管(该部所属的森林与自然保护局具体负责转基因生物的管理工作),相关申请由其批准,食品、农业和渔业部及卫生部等部门参与动物和人体等方面的风险评估。对转基因生物研究、环境释放和上市销售的申请,森林与自然保护局需征求50多个管理与科研机构和非政府组织的意见,并通报欧盟成员国,在综合各方面的反馈意见后,向环境与能源部提出审批意见,再由丹麦议会的空间规划和环境委员会作出最终审批决定。在挪威,环境部负责本国履行《生物安全议定书》和欧盟生物安全指令等事务的统一监督和协调,该部设有专门的办事机构,除依据《基因工程法》实施统一管理外,还具体负责转基因活生物的管理,同时负责协调有关生物安全的16个部门,如渔业部、卫生和社会事务部、农业部、外交部、贸易和工业部、食品管理局、农业检验检疫局、生物技术专家咨询委员会等。在瑞典,形成了环保部门统一管理和各部门分工负责的管理体制,如环境部所属国家化学品检验局负责转基因微生物的管理,国家渔业委员会负责转基因水生生物的管理,国家森林委员会负责转基因森林树木的管理,国家农业委员会负责转基因动植物的管理,国家食品管理局负责转基因食品的管理,医药产品管理局负责转基因医药产品的管理。瑞典环境部所属的国家环境保护局和一个由议员、科学家和法律专家等组成的独立的基因技术咨询委员会,在生物安全管理中承担综合协调、监督和咨询的职能,各部门的决定必须通过瑞典基因技术咨询委员会的咨询,向环保局事先征求意见或事后备案,接受环保局的监督。
                 
2.欧盟有关生物安全的法规
         除了全球性生物安全条约外,还签署了不少区域性国际生物安全条约或法律性文件。例如,1979年9月19日签署的《欧洲野生生物与自然界保护公约》要求缔约国承担严格控制引进非原生物种的义务。《关于地中海特别保护区的巴塞罗那公约附加议定书》(1995年6月10日)规定,禁止引进可能对公约使用范围内的生态系统、生境和当地物种造成有害影响的物种。欧共体早在1984年2月就建立了一个生物技术委员会,负责协调共同体内生物技术政策;在1986年曾召开各国有关官员讨论有关生物安全问题。 欧盟有关生物安全的法规较多,其中欧共体《关于转基因微生物的封闭利用的指令》(1990年4月2日,第90/219/EEC号指令)、《关于对环境谨慎引入转基因产品的指令》(1990年4月23日,第90/220/EEC号指令,又译为《关于谨慎释放转基因产品的指令》[24])和《关于从事转基因生物工作人员安全保护的指令》是生物安全领域的三个重要法规,对成员国应用有关转基因生物体作了统一规定,其目的是保护人体健康和环境。
                     
       《关于转基因微生物的封闭利用的指令》规定了有关转基因微生物封闭利用的管理措施,主要包括:对转基因微生物进行分类;事先评估转基因微生物封闭利用对人和环境的影响;遵守有关惯例和安全卫生规则;向政府主管当局报告首次利用转基因微生物的设施的情况;保存有关记录资料并向有关人员事先通报转基因封闭利用情况;就有关活动制定应急计划,采取应急措施,进行现场检查。
      《关于对环境谨慎引入转基因产品的指令》规定了为研究和开发目的将转基因生物引入环境,以及为商业目的将转基因生物投向市场的管理措施;规定成员国成立有法定资格的权威管理机构,并承担审查和实施的责任。前者主要包括:事前向有关成员国的有关当局通报有关情况,如转基因生物的情报、受纳环境的状况、被引入的转基因生物与受纳环境的关系、监测、控制、废物处理和应急计划;在引入前必须向主管当局通知该引入活动对人体和环境的影响,并应得到有关主管当局的书面批准;公众咨询,欧共体委员会与成员国之间的情报交流。后者主要包括:就投入活动对人体和环境的影响进行风险分析;有关产品必须遵守欧共体的产品立法;有关产品包装和标志的建议;如涉及新产品,生产者和引入者都必须单独通知主管当局;向主管当局通知拟投入的转基因生物的资料及其他有关资料;在投入市场前必须向主管当局通知该投入活动对人体和环境的影响,并应得到有关主管当局的书面批准。为了保障转基因生物产品上市的安全,该指令规定了一套有关审批投放申请的国际决定程序。成员国主管当局在收到有关变基因生物产品投入的申请或通知后,应将该通知连同主管当局的意见呈报给欧共体委员会;欧共体委员会在收到有关材料后必须立即抄送给所有成员国的主管当局;如果没有成员国反对,则该投入成员国的主管当局应以书面文件批准该投入并报告其他成员国和欧共体;如果某成员国对投入表示反对,且不能达成一致意见,则由欧共体委员会按规定程序对该产品投入作出决定。该程序最终可要求欧共体理事会以“有限多数表决”就该投入作出决定。如理事会同意该产品投入,则该国主管当局可发出书面批准,且不必再通知就可以在市场流通。如某成员国有可证明的理由认为经批准的产品构成对人体健康和环境的危险或威胁,则可暂时限制该产品在该国领土上的使用和销售。该指令规定,基因工程的每一次微生物排放都必须取得许可,但商业性排放(指向市场投放由基因工程微生物组成或含有此微生物的产品)和实验性排放的程序不同;从1992年起,欧共体在其成员国实施关于基因工程微生物产品实验性应用和商业性应用的指令。
         欧盟理事会于1998年6月16日辩论了《关于修改谨慎释放转基因产品的90/220/EEC指令的指令》[25]草案,议会于1998年10月对指令草案提出了意见。该指令确立了风险评价的共同原则,引入了试验性排放的分类制度。
        欧洲委员会设立的欧洲生物多样性工作组曾多次发出警告说:欧洲的濒危动植物正以高出自然状况4倍的速度走向灭绝。为了保护易受损害的地区及动植物,加强对从北极圈到地中海盆地的保护区、进行网络化管理,欧盟相继制定了一系列有关保护野生物及其生境的法规。在1997年《关于共同体生物多样性战略》[26]中,提出将生物多样性纳入到有关的共同体的跨领域政策之中去,以实施《生物多样性公约》的战略。
       2001年2月14日,欧洲议会通过一项关于转基因生物生产和销售的新规则,对如何标明、检测转基因的食物、饲料、种子、医药制品等方面作了更为严格的规定。根据新规则,在植物基因中加入抗菌素的做法会在未来8年中被分阶段淘汰。
                  
                  三、中国生物的安全问题和生物安全法
                  
                 
(一)中国的生物安全问题
         目前,我国环境、生态和资源安全的形势相当严峻。中国资源总量是大国,人均占有量是小国,资源利用效率是弱国。中国资源组合不够理想、后备资源不足、人均占有量少,环境污染严重、治理赶不上污染速度,资源相对紧缺、供需形势严峻,是一个环境特点突出、环境问题相当严重的国家,在生态安全问题方面也不例外。
        中国有多种多样的生态系统,是世界上三大动植物基因库之一。我国是世界上主要开展转基因生物开发的国家之一,在部分领域已经形成相当的生产规模。到2000年,全球用于转基因作物种植的面积达4420万公顷。中国转基因作物种植面积达50万公顷,居世界第4位,有6种转基因植物已被批准商品化。[27]同时,我国也是世界上生物多样性破坏比较严重、生物安全问题比较突出的国家,高等植物中濒危或接近濒危的物种4000~5000种,约占总数的15~20%,高于世界10~15%的平均水平。在联合国《国际濒危物种贸易公约》列出的640种世界濒危物种中,我国有156种,约占总数的1/4。据世界银行1997年完成的报告,仅测算中国大气污染和水污染带来的对人体健康、农林渔业及其他损失每年达540亿美元(约4320亿元人民币)。
        根据早期统计资料,截至1970年,原产世界各地引种到我国来的植物837种,录属于267科,约占我国栽培植物的25~33%。据对我国农田、牧场、水域等生境的初步统计,目前我国已知的高等植物种类为3万种,已知外来有害植物约有100种。例如在我国南方普遍发生为害的水花生、水葫芦就是在二十世纪50~70年代作为有益植物人为推广种植的。[28]中国也是遭受外来物种入侵严重灾害的国家之一,据统计,松材线虫、湿地松粉蚧、松突圆蚧、美国白蛾、松干蚧等森林入侵害虫严重发生与危害的面积在我国每年已达150万公顷左右。美洲斑潜蝇、马铃薯甲虫、非洲大蜗牛等农业入侵害虫近年来每年严重发生面积达到140~160万公顷。一些境外入侵害虫对我国生物多样性和农业生产所造成的巨大威胁,已经到了难以控制的地步。1994年入侵我国的美洲斑潜蝇,目前发生面积100多万公顷,每年的防治费用就需4.5亿元。几种主要外来入侵物种造成的经济损失平均每年达574亿元人民币。[29]例如,飞机草与紫茎泽兰(Eupatorium  adenophorum  Spreng),原产中美洲,大约于二十世纪初从中缅、中越边境传入我国云南南部。现已广泛分布于云南、广西、四川等很多地区,仅云南就有2470万公顷。它们以密集成片的单优植物群落出现,大肆排挤本地植物、影响栽培植物生长、堵塞水渠,阻碍交通,目前已经严重威胁到我国的生物多样性关键地区之一──西双版纳自然保护区内的许多物种的生存和发展。紫茎泽兰含有的毒素容易引起马匹的气喘病,因而严重危害当地畜牧业的发展;紫茎泽兰在开花时能引起人的过敏性疾病,农民下田沤肥时引起手脚皮肤炎,当地百姓称之为烂脚草。据调查,紫茎泽兰传入四川凉山州后,仅10余年(约从1990~2000年)就侵占各类草地43.9万亩,合计损失牧草5.17亿公斤,造成经济损失2100万元人民币。又如,我国云南洱海原有22种土著鱼,包括味道极为鲜美的大理弓鱼等8种洱海特有鱼种。二十世纪60年代,人们为了追求渔业产量,陆续起向洱海投放了高产的青、草、链、鳙等家鱼,并混入一些杂鱼鱼种。由于这些外来杂鱼具有很强的适应能力、竞争能力,它们迅速繁殖,很快挤占了土著鱼的生存空间。到90年代,大理弓鱼等8种洱海特有鱼种几乎面临灭绝。
                 
(二)中国生物安全法的概况
        中国政府十分重视生物安全问题,自1979年9月13日五届人大常委会第十一次会议原则通过《环境保护法(试行)》后,我国的环境立法和环境法制建设发展很快,目前环境法已发展成为一个内容丰富、功能齐备、结构合理、数量繁多的环境法体系。到2000年,我国已经颁布6部环境保护法律,9部自然资源法律,30多部环境保护与资源管理行政法规,30多部与可持续发展相关的其他法律和行政法规,395项各类环境标准,600多地方环境保护、资源管理法规,其中包括诸如《植物新品种保护条例》(1977年)、《农药管理条例》(1997年)、《农业转基因生物安全管理条例》(2001年)等有关技术性环境安全的政策文件和法律法规。我国《标准化法》(1988年)明确规定:对工业产品的安全应制定标准;制定标准应当有利于保障安全和人民的身体健康,保护消费者的利益,保护环境。《植物检疫条例》(1992年5月13日发布)及《植物检疫条例实施细则》(1995年2月25日发布)、《进出境动植物检疫法》(1991年10月30日发布)及《进出境动植物检疫实施条例》(1996年12月2日),对防止引进外来物种和动植物病虫草害具有重要作用。《食品卫生法》(1995年通过)含有防止食品安全问题的内容。
         为了加强对转基因产品的管理和法律控制,1993年12月24日国家科委发布了《基因工程安全管理办法》,1996年7月10日农业部发布了《农业生物基因工程安全管理办法》,2001年5月9日国务院第38次常务会议通过了《农业转基因生物安全管理条例》2001年5月23日国务院总理朱镕基签署第304号令公布。自《农业生物基因工程安全管理办法》施行以来,农业部从1997年3月至1999年12月共受理6批农业生物基因工程体及其产品安全性评价申请260项,批准205项。其中批准商品化生产33项,批准环境释放74项,批准中间试验98项。
        《农业转基因生物安全管理条例》(2001年5月23日国务院总理朱镕基签署第304号令公布)规定了农业转基因生物的管理体制:国务院农业行政主管部门负责全国农业转基因生物安全的监督管理工作;国务院建立农业转基因生物安全管理部际联席会议制度,由农业、科技、环境保护、卫生、外经贸、检验检疫等有关部门的负责人组成,负责研究、协调这一工作中的重大问题。它规定该条例的目的是为了加强农业转基因生物安全管理保障人体健康和动植物、微生物安全,保护生态环境,促进农业转基因生物技术研究。《条例》对农业转基因生物的科学研究与试验提出了如下要求:从事农业转基因生物研究与试验的单位,应当具备与安全等级相适应的安全设施和措施,确保农业转基因生物研究与试验的安全,并成立农业转基因生物安全小组,负责本单位农业转基因生物研究与试验的安全工作;从事农业转基因生物试验的单位在生产性试验结束后,可以向国务院农业行政主管部门申请领取农业转基因生物安全证书;中外合作、合资或者外方独资企业在中华人民共和国境风从事农业转基因生物研究与试验的,应当经国务院农业行政主管部门批准。《条例》对农业转基因生物的生产、加工作了如下规定:单位和个人从事农业转基因生物生产、加工的,应当由国务院农业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门批准;农民养殖、种植转基因动植物的,由种子、种畜离、水产苗种销售单位依照条例规定代办审批手续;审批部门和代办单位不得向农民收取审批、代办费用;经营转基因植物种子、种畜禽、水产苗种的单位和个人,应当取得国务院农业行政主管部门颁发的种子、种畜禽、水产苗种经营许可证,并建立经营档案;《条例》还对违反规定从事农业转基因生物研究试验、生产加工销售以及进出口等情况,制定了相应的罚则。如发现农业生态环境存在危险时,国务院农业行政主管部门有权宣布禁止生产、加工、经营和进口,收回农业转基因生物安全证书,销售有关存在危险的农业转基因生物。在全球环境基金和联合国环境规划署的支持下,中国已完成《生物安全国家框架》的编制。
         科学资料表明,人体基因大约有10万个左右,其中1万个左右是致病基因。人体基因研究将彻底揭开人类生、老、病、死之谜,导致基因治疗和基因制药等产业的兴起。美国最近授予专利的两个人类基因的发现已经带来巨大的经济效益,一个关于肥胖的基因其专利实施许可费为3千万美元,另一个关于哮喘的基因其专利实施许可费高达9千万美元。中国有56个民族,有许多完整的家系,对人类基因组的研究极为有利。由于人类基因的发现和应用具有极大的经济价值,一些国家正在就中国人的地方病、易感染病进行研究,并偷取相应的基因资源,如血液、器官、毛发乃至尸体。争夺人类基因已经在国际上成为“一场没有硝烟的战争”。为了有效地保护和利用我国的人类基因遗传资源,促进平等互利的国际使用和交流,国务院办公厅于1998年6月10日转发了科学技术部和卫生部制定的《人类遗传资源管理暂行办法》,明确规定了获取遗传资源的申报、审批程序,采集、出口等环节的监控、审核办法,建立了申报登记、出境审批、证明书等制度,成立了中国人类遗传资源管理办公室。
                 
(三)对加强我国生态安全立法的思考
         目前我国虽然已经制定若干有关生物安全的法规政策文件,但总的看来,与国外生物安全立法发达国家相比,我国的生物安全立法的法规级别较低且缺乏专门性的生物安全法律或行政法规,有关生物安全的立法体系还很不健全、有关防治生物安全问题的制度和措施还不够得力,与我国面临的相当严峻的生物安全问题很不相称。为了防止生物安全问题、搞好生物安全工作,笔者认为,应该从如下几个方面加强我国的生物安全法制建设:
                 
1.逐步建立健全生物安全法规体系。 目前我国生物安全立法滞后的现象已经制约了生物安全工作的健康发展,应该加快立法步伐。为此,应该制定有关生物安全的立法计划,抓紧制定综合性的《生态安全法》或《环境安全法》,分清轻重缓急地制定专门性的生物安全条例或生物技术(基因工程)安全条例,以及克隆技术管理条例、引进外来物种管理条例、人体基因管理条例、转基因生物体进出口管理条例、生物技术成果越境转移管理办法、生物工程环

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