作者：孙佑海
[摘 要] 制定专门的循环经济法对于推进和保障循环经济的发展、提高资源的利用效率、预防污染是十分必要的。循环经济法的框架应当包括总则、基本管理制度、减量化、再利用和资源化、激励措施、法律责任和附则七部分。循环经济法最核心部分的法律制度，应当规定循环经济评价与考核制度、重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度、鼓励、限制、禁止的名录制度、循环经济市场准入制度、循环经济实施的基本顺序制度、以生产者为主的责任延伸制度等法律制度。科学合理的、具有中国特色的循环经济法，将为建立能循环、可持续的国民经济体系，为建立资源节约型、环境友好型社会发挥巨大作用。
[关键词] 循环经济法 框架 "3R"原则 制度
所谓循环经济，是在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。发展循环经济是建立资源节约型、环境友好型社会的重要途径，是落实科学发展观的重要体现。国内外的成功经验证明，制定专门的循环经济法对于推进和保障循环经济的发展、提高资源的利用效率，从根本上预防污染是十分必要的。但是，如何安排循环经济法的框架体系？如何具体构建循环经济法律制度和措施？这些都是我国循环经济立法时必须解决的重大命题。
一、循环经济法的基本框架
一部法律，在形式上可以分为法律的外部结构和法律的内部结构。研究法律的外部结构，主要是研究法律条文的安排和布局问题。法律的内部结构，是指法律规范内部各个组成部分的搭配和排列方式。科学设定法律的外部结构和内部结构，可以使法律更加准确地反映社会关系的要求，更易于社会各界理解、掌握和运用该法律。在法律起草阶段合理设计法律的框架，实际上就是如何确定法律的外部结构。
（一）循环经济法律框架设计的四种模式
循环经济法的框架如何构建，起草的思路如何确定，这是制定循环经济法的前提问题。对循环经济法框架模式的选择，立法工作者和专家们在起草循环经济法时提出了以下几种主要观点
1、按照主体来设计循环经济法的框架，即按照政府、企业、个人等主体来安排法律制度。该种观点对循环经济法的框架设计是：第一部分为循环经济法的总则；第二部分为国家的职责；第三部分为企业的权利义务；第四部分为个人的权利义务；第五部分为非政府组织（如中介组织、环保组织）的权利义务；第六部分为法律责任。①该种观点在我国国内具有一定的代表性。②
2、按产业类别来设计循环经济法的框架，即按第一产业、第二产业、第三产业来安排法律制度。该种观点认为：第一产业、第二产业和第三产业的产业结构不同，实现循环经济的方式和途径也各具特点，我国可以借鉴国外的立法经验，分别根据农业、工业、服务业三个产业的资源特点和运作模式，按照农业、工业、服务业这三个产业实施循环经济的不同要求来设计循环经济法的框架。框架基本结构为：第一部分为总则；第二部分为农业循环经济；第三部分为工业循环经济；第四部分为服务业循环经济；第五部分为法律责任；第六部分为附则。③此观点在一定阶段内有很大的影响力，引起了立法工作者和专家对循环经济法律框架设计作进一步思考。
3、按产品的生命周期来设计循环经济法的框架。该种观点认为，任何物质形态的产品都将经历材料的获取、设计、制造、销售、使用和用后废弃再回到大自然中的循环过程。生命周期正是基于产品与环境的相容性，为实现物质闭合循环而进行设计的。④因此，循环经济法的框架应当基于产品的生命周期全过程进行设计。具体而言，循环经济法的框架应包括以下几部分内容：第一部分为总则；第二部分为生态设计；第三部分为产品生态制造；第四部分为产品的绿色销售；第五部分为产品的回收和再生利用；第六部分为法律责任；第七部分为附则。此观点比较符合产品的技术特性，因而为许多自然科学技术专家所主张。⑤
4、按推行循环经济的行政管理程序来设计循环经济法的框架。该种观点认为，循环经济法可以借鉴《中华人民共和国清洁生产促进法》的成功经验，从以下六个方面来设计法律框架：第一部分为总则；第二部分为循环经济的政府推行；第三部分为循环经济的企业实施；第四部分为循环经济的鼓励措施；第五部分为法律责任；第六部分为附则。⑥此种思路较为符合行政机关的管理特点，且层次清晰，因此相关行政管理部门倾向于按此种思路安排循环经济的法律制度。
笔者认为，上述观点虽然对循环经济法的框架设计和法律制度的构建具有重要的参考价值，但都不够理想。第一种观点的缺点在于它割裂了各主体之间在发展循环经济中权利义务的内在联系，也不符合我国的立法习惯。第二种观点对法律框架的考虑不够现实。这是因为：以任何一类产业为核心都可以合纵连横、结链成网地发展循环经济。单一的企业、单功能的行业很难形成规模型循环经济，以往三大产业的界限在未来的循环经济中将被彻底打破。⑦因此，按照三个产业的界限来设计循环经济法的框架只具有相对意义，各项具体法律制度会因为存在着过多的交叉而难以制定和实施。第三种观点的缺陷在于其框架设计的主要假想对象是工业产品，因而不具有普适性，难以照顾到农业、服务业发展循环经济的要求。第四种观点则过多地强调行政管理机关的作用，难以发挥企业和公众的主体作用，没有很好体现循环经济法的重点。
（二）我国循环经济法的基本框架安排
正如西方中世纪著名思想家托马斯·阿奎那指出的那样："法是人们赖以导致某些行动或者不作其他一些行动的行为准则和尺度"。⑧因此，这些"行为准则和尺度"应当结构合理，逻辑清晰，能够准确体现出立法的指导思想和目标，能够便于操作和遵守。循环经济法的框架设计也应当顺应法的这些基本要求，为"行为准则和尺度"的有效实施提供指引和安排。具体而言，循环经济法的基本框架应当既简单清晰、逻辑严谨，又能够涵括各项主要制度，同时又便于操作。笔者认为，按照"减量化、再利用、资源化"的顺序来设计循环经济法的框架，是最合理的。因为，从国际和国内发展循环经济的经验来看，"减量化（Reduce）、再利用（Reuse）、资源化（Recycle）"（国际上称之为"3R"原则）中的每一项内容对循环经济的成功实施都是必不可少的。这三个原则的实施是有先后顺序的，首先是减量化，其次是再利用，最后是资源化。因此，循环经济法应当反映"3R"原则的要求，按照"3R"原则实施的顺序来设计法律框架，以"减量化、再利用、资源化"为主线来解决发展循环经济所面临的各类重大问题。"减量化、再利用、资源化"作为循环经济的主要内容已经由全国人大批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等一系列法律性文件所确认，也最能体现循环经济的本质特征。鉴于此，笔者主张按"减量化、再利用、资源化"的顺序来设计循环经济法的框架。⑨按照"3R"原则实施的顺序来设计的循环经济法的框架可由以下七个部分构成：
第一部分为总则。该部分主要对事关发展循环经济全局的、重大的、原则性的事项进行规定，内容包括：立法目的、循环经济的法律定义、法律适用范围、基本方针和原则、管理体制、政府发展循环经济的职责、企业发展循环经济的权利义务、行业协会和中介机构的作用、循环经济的公众参与等。
第二部分为基本管理制度。该部分主要规定发展循环经济的基本法律制度。发展循环经济的基本法律制度应包括：循环经济规划制度、循环经济绩效评价与考核制度、标准、计量和标识、标志、认证制度、统计制度、以生产者为主的责任延伸制度、循环经济重点企业定额管理制度等。
第三部分为减量化。该部分主要针对生产、流通、消费等阶段存在的资源浪费和污染严重的突出问题，分两节规定体现减量化要求的各项法律制度。第一节为生产过程中的减量化，主要包括产业政策和名录；对产品和包装物设计的一般要求；工业节水、工业节油、矿产资源开采的减量化和共伴生矿等综合利用；对建材和建筑产业的要求；发展循环农业等方面的制度和措施。第二节为流通、消费过程中的减量化，主要包括对政府机构的资源节约要求、抑制城市水电气等资源浪费；服务业节约；限制一次性消费品等方面的制度和措施。
第四部分为再利用和资源化。该部分分别从如何处理产业废物和流通、消费后的废物这两个方面规定了再利用和资源化的主要措施。第一节为产业废物的再利用和资源化，主要包括发展区域循环经济；工业固体废物综合利用；工业用水循环利用；余热余压等综合利用；建筑废物综合利用；农业综合利用；产业废物交换等。第二节为流通、消费后的废物再利用和资源化，主要包括建立再生资源回收体系、再生资源利用的资质管理、废电器电子产品回收利用、报废机动车船回收拆解、机电产品再制造、生活垃圾和污泥的资源化等。
第五部分为激励措施。循环经济法要建立有利于循环经济发展的政策与经济扶持措施。这些措施主要包括循环经济专项资金、税收优惠、国家投资倾斜、价格收费押金、政府绿色采购、表彰奖励等内容。第六部分为法律责任。法律责任本质上是以对受侵害权利的补救来否定侵权行为，以对受到危害的利益的加强来限制侵权者的任性，是对合法社会利益系统的维护。⑩为了保障循环经济的发展，该部分对违反义务性和禁止性要求的行为，规定了严格的制裁措施。
第七部分为附则。该部分主要规定相关术语的定义、循环经济法与我国现行有关法律的关系、循环经济法与我国参加的国际公约的关系、生效日期等内容。
以"减量化、再利用、资源化"为主线来设计循环经济法的框架，层次比较清晰，重点比较突出，既明确了各类社会主体在发展循环经济中的权利和义务，又体现了"3R"原则在发展循环经济中的不同要求。这样的制度安排，既应对了发展循环经济中的重大问题，又解决了循环经济法的可操作性问题。
二、循环经济法的主要制度制度是指法则、执行机制和机构。[11]
美国法学家劳伦斯·M.弗里德曼在强调制度对于立法的重要性时指出："制度实质上是有明确界限的运转单位。"[12]制定一部法律，最重要的，就是研究确定其中的主要制度，这是一部法律最核心的部分，是实现立法目标最主要的手段。法律中的每一项制度，同时也是为实现立法目标而设计的相对独立的规则系统。根据我国国情和实际需要并借鉴国际经验，笔者认为我国循环经济法应设定如下主要法律制度：
（一）发展循环经济的规划制度
所谓规划，一般是指比较全面的、长远的发展计划。国家规划的主要功能是预测、指导、综合、协调、平衡和调控。[13]国家规划，不仅要明确提出国家宏观调控的目标和重点，为具体制定经济政策和调控措施提供依据，还要综合协调各项经济杠杆的运用，保证各种宏观调控手段形成合力。循环经济规划是国家规划的一种，专指政府有关部门制定的推进循环经济发展的全面而长远的计划。我国目前正处于工业化进程的初级阶段，生产力水平普遍比较低，不少地区刚刚摆脱贫困，经济增长以粗放经营的传统工业发展模式为主，主要工业产品的单位能耗、物耗、水耗等大大高出世界先进水平。因此，我国发展循环经济必须坚持从基本国情出发，按照国家总体部署，统一规划，分步实施。虽然我国的国民经济和社会发展规划已经涉及如何发展循环经济，但该规划比较笼统，所以，国家有必要制定专门的循环经济发展规划，以促进循环经济的全面实施。
为此，循环经济法可以对发展循环经济的规划问题作出专门规定，该专门规定应涉及如下五个方面：（1）国民经济和社会发展规划以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、城市建设等专项规划应当符合循环经济发展的需要；（2）国务院经济综合宏观调控部门会同同级有关部门依据国民经济和社会发展规划，编制全国循环经济规划，报国务院批准后公布实施；（3）县级以上人民政府综合经济管理部门会同同级有关部门依据全国的循环经济发展规划与本地区的国民经济和社会发展规划，编制本地区的循环经济规划，报本级人民政府批准后公布实施；（4）行业协会可以根据国家循环经济规划编制本行业的循环经济规划；（5）循环经济规划确定的约束性指标应当分解到有关人民政府和相关的部门，建立明确的责任制。
（二）循环经济评价与考核制度
"评价与考核"是人们参照一定标准对客体的价值或优劣进行评判比较的一种认知过程，同时也是一种决策的准备过程。循环经济评价与考核制度是评判一定主体发展循环经济质量的主要依据。循环经济评价与考核制度的建立可以对社会、区域和企业的循环经济发展状况进行有效监测和预测，并监督有关主体更好地履行法定义务，推动循环经济的发展。
应当指出的是，循环经济评价与考核制度的前提是建立一套行之有效、能够反映我国基本国情的循环经济指标体系。指标体系是由一系列相互联系、相互制约的指标组成的科学的、完整的数据之间的有机联系，它应反映出所要解决问题的各项目标状况。[14]循环经济发展状况的指标体系不仅可以使政府明确循环经济发展进程中需要优先考虑的问题，帮助决策者和公众了解、认识循环经济发展进程的有效信息，还能对循环经济的发展水平进行科学评判。循环经济指标体系是政府为企业提供资金倾斜、技术支持、税收优惠的主要参考。建立循环经济指标体系既可以为国家制定经济发展、资源利用和环境保护政策提供数据依据，又可以为把循环经济纳入我国国民经济和社会发展规划创造条件，促进经济统计、资源统计、环境统计和国民经济核算之间的协调与结合。循环经济指标体系的具体内容包括：主要能源、原材料的使用和废弃物的排放；具有代表性的重点行业的生产运行情况；消费环节中主要废弃物的排放和处理情况等。笔者认为，当前应当抓紧制定各行业的单位产品能耗、物耗和污染排放标准，特别是优先考虑重点行业（如钢铁行业）和产品的能源、水资源、土地和污染绩效标准及实施的时间表。
以科学的指标体系为依据建立的循环经济评价与考核制度，有助于解决过去以GDP为基本指标作为考核地方领导政绩主要标准的弊端，有助于解决当前对循环经济发展状况评价标准不统一的问题。县级以上人民政府有关行政主管部门应当依据循环经济指标体系，对企业、工业园等发展循环经济的状况进行评价与考核，制定相应的处罚和奖励措施，并将评价与考核结果定期向社会公布，接受社会监督。循环经济法还应当对循环经济评价与考核的程序、指标体系的制定和法律效力等作出规定，并将之贯穿于各项法律制度的运行之中。
（三）重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度
我国目前正处在工业化加速发展的阶段，生产领域应特别突出"减量化"的要求。钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等主要工业行业资源消耗高，资源利用效率低，污染物排放量大，其中重点企业在资源消耗中又占很高的比重。为了保证资源节约的各项规划目标得以实现，建设项目要优先考虑节能、节水、节约土地、资源综合利用等消耗定额指标，对重点行业、重点企业的资源消耗实行限额管理。这是实现循环经济各项重要指标的基础。抓住了这些重点行业、重点企业，就等于抓住了资源节约和循环利用的关键。因此，循环经济法应当对重点企业资源节约和循环利用的定额管理作出明确规定。
重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度的要点在于：国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等行业年综合能耗、水耗、物耗总量或者废物产生总量超过国家规定要求的重点企业，实行循环经济定额管理制度；要求国务院经济综合宏观调控部门按行业定期公布重点企业资源节约定额指标以及废物再利用和资源化定额指标；要求重点企业必须对定额指标的实现情况进行审核和报告；要求重点企业在列入名录后的两年内达到资源节约定额指标的要求；对在规定期限内仍超过资源节约定额指标要求的重点企业，应当责令其停产或者转产。
（四）鼓励、限制、禁止的名录制度
循环经济的鼓励、限制或者禁止的名录，是指有关人民政府或者其行政主管部门制定的支持循环经济发展的政策性文件。这种政策性文件包括三个方面的内容：对于符合循环经济发展要求的项目，要在名录上明示予以支持；对于当前虽然符合国计民生的需要，但能耗较高、污染较重的项目，要在名录上明示予以限制；对于能耗、物耗高、污染严重的项目，要在名录上明示予以禁止。
之所以要求有关政府及其行政主管部门制定发布循环经济的"鼓励名录"，目的在于从政策上推动循环经济的发展，为企业实施循环经济指明投资方向，同时为财政、税收、金融机构支持企业发展循环经济提供政策依据。循环经济法实施后，由省、自治区、直辖市综合经济管理部门，根据自愿申请，对符合循环经济发展产业政策、采用国家鼓励发展的生产工艺，或者符合目录要求的单位、项目进行认定。经过认定的企业和项目，依法享受国家规定的各项扶持措施。
之所以要求有关政府及其行政主管部门制定发布循环经济的"限制名录"或者"禁止名录"，目的在于限制或者禁止不利于循环经济发展的项目建设，必要时对其限期淘汰。统计数据表明，我国之所以资源浪费、环境污染的问题非常突出，很大程度上在于一大批企业至今仍在使用落后的生产技术、工艺、设备和产品。因此，国家对浪费资源、严重污染环境的生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度，是制止低水平重复建设，加快产业结构调整，促进生产技术、工艺、设备和产品升级换代，减少资源浪费和控制环境污染，推动我国经济可持续发展的根本措施和必然要求。
（五）循环经济的市场准入制度
市场准入制度是国家干预市场、克服"市场失灵"而普遍采用的一项法律制度。我国在产品质量法、标准化法、消费者权益保护法、环境保护法等法律法规中规定了市场准入制度。我国目前发展循环经济存在的问题是：一方面市场对浪费资源、破坏环境的产品的准入门槛过低；另一方面，大量符合循环经济要求的产品又难以在市场中立足。因此，循环经济法有必要规定循环经济的市场准入制度。这里所称市场准入有两方面的含义，既有限制性市场准入，也有市场优先准入。
限制性市场准入主要是指通过设置准入门槛和标准，限制严重浪费资源和污染环境的产业、技术工艺和产品的市场准入。从一定意义上来说，市场准入是一种市场壁垒。各国通行的做法是：如果基于公共利益，为了防止"市场失灵"，在使用税收、补贴、奖励等经济手段不足以实现政府的公共政策的情况下，政府基于社会整体利益的需要，可以在某些行业、领域等实行市场准入。从发展循环经济的实际情况出发，限制性市场准入制度包括三个方面：一是产业准入，即对资源消耗大、环境负荷高的重点产业如当前发展过热的钢铁工业实行环境准入制度，通过建立环境污染强度指标和资源消耗指标限制这些产业的发展；二是技术工艺准入，即建立重点产业工艺技术、规模、主要污染物排放强度等准入标准，限制落后的技术工艺进入市场；三是对某些产品实行环境准入管理，即对重点耗能、耗水和高污染排放的产品实行市场准入制度，对达不到国家最低能效标准、节水标准和环境污染排放强度指标的产品，禁止在市场上生产和销售。市场优先准入制度是与限制性市场准入制度相对应的一种制度安排。市场优先准入主要是指允许资源节约型和环境友好型的技术、产品等优先进入市场。这是针对目前再生产品的销售普遍存在着价格高、进入市场困难等制约因素而必须采取的措施。为了支持循环经济的发展，对于利用各种废物生产的再生产品，要促进市场优先准入。例如，对利用生产、建设和生活中产生的各种废物生产再生产品的项目，国家应当给予优先立项、财政补贴、税费减免、投资倾斜等优惠政策。
（六）循环经济实施的基本顺序制度
企业实施循环经济的基本顺序制度，是指将企业防止废物产生，以及利用、处置废旧资源的对策顺序法定化。将企业实施循环经济的基本顺序法定化，对企业实施循环经济具有约束力。
根据国外发展循环经济的经验和我国的实际情况，笔者认为可将发展循环经济的基本顺序概括为如下几个步骤：第一步，尽可能少用资源能源，尽可能少排放污染物，即通过提高资源利用效率等手段，尽可能节能降耗、最大限度地抑制废物的产生；第二步，尽量再利用，即通过修复、翻新、再制造等手段，将废弃产品恢复原状后作为产品继续使用，或者将再生资源的全部或者部分作为其他产品的组件或者部件予以使用；第三步，尽量资源化，即对生产过程中产生的产业废物进行回收和合理利用；对流通、消费后废弃的产品进行回收处理后作为资源进行再生利用。最后，应将目前经济技术条件下遵循前几步顺序仍无法利用的废物按照国家和地方规定的环境标准进行妥善处理。
需要强调的是，发展循环经济的前提是必须遵循生态规律和经济规律，不能污染或破坏环境。因此，循环经济法应当将"在资源循环利用过程中不得产生再次污染"作为一项原则规定下来。
（七）以生产者为主的责任延伸制度
在当代，企业不仅仅要在生产过程中对环境负责，而且要对其所生产的产品在使用期间以及报废之后对环境造成的影响负责，这就是以生产者为主的责任延伸制度的基本内涵。以生产者为主的责任延伸最初目的在于鼓励生产者在产品设计中更多地考虑环境影响而产生的一种理念，后来又被赋予了更广泛的含义，它被看成是"污染者负担原则"的深化和延伸。[15]经济合作与发展组织1997年将其界定为"产品的制造商和进口商应承担其产品在整个生命周期中环境影响责任的主要部分，包括材料选择、生产工艺以及使用和弃置过程造成的影响"。[16]以生产者为主的责任延伸体现的是产品生命周期原则，即生产者必须在产品完整的生命周期内对该产品造成的环境影响负责，特别是要承担产品的回收、循环利用及最终处置责任。因此，以生产者为主的责任延伸不但包括通常所理解的末端延伸责任，也包括源头延伸责任，如要求生产者采用有利于产品废物回收、再生利用和无害化处置的原材料。目前所说的以生产者为主的责任延伸通常指的是生产者"环境"责任的延伸，包括污染、生态破坏、资源和能源的高效合理利用等责任。
建立和完善以生产者为主的责任延伸制度，将加大企业对最终处置废物的强制性责任，因而必然促使企业在设计、生产产品的过程中，把产品的再商品化率作为一项重要指标纳入到企业经济考核中来，这又促进了生态设计制度的产生和发展。因此在一定意义上讲，建立以生产者为主的责任延伸制度是推进循环经济发展的重中之重。我国制定循环经济法，应当对以生产者为主的责任延伸制度作出全面细致的规定，明确生产者、销售者、消费者等有关主体对废弃产品回收处理和利用的责任，全方位推进资源的回收和利用。
但是，由"污染者负责"变为"以生产者为主的责任延伸"，会给企业增加新的义务，对企业的经济效益会产生一定影响。因此，要根据产品对环境的危害等情况，有区别、有步骤地作出规定。为了综合考虑发展循环经济的实际需要和现实可能性，笔者认为循环经济法中以生产者为主的责任延伸制度应当包括以下几个基本要点：（1）生产或者进口被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物负责回收；对于其中可以利用的，该企业应负责利用；对于目前经济技术条件下不能利用的，企业应负责无害化处置。行业协会可以组织建立本行业的废弃产品及其包装物回收、处置服务体系。（2）生产者或者进口者可以委托销售者或者废旧资源回收企业进行回收，接受委托的销售者和废旧资源回收企业应当按照法律法规的规定和合同的约定进行回收。（3）生产者或者进口者可以委托有资质的废旧资源利用企业等对报废后的产品和使用后的包装物进行利用或者处置，接受委托的废旧资源利用企业等应当按照法律法规的规定和合同的约定进行利用或者处置。（4）生产或者进口被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，因破产等原因终止经营的，由销售该产品和包装物的企业直接承担回收利用或者处置责任。（5）进口者与境外的生产者或者销售者依据中国法律达成由境外的生产者或者销售者负责回收利用或者处置的协议的，从其约定。（6）消费者也要承担一定的义务。即消费者对列入国家强制回收目录的产品和包装物，应当在该产品和包装物报废或者使用后对其进行分类收集，并交给生产者、进口者或者它们委托回收的销售者或者废旧资源回收企业进行处置，不得随意丢弃。
（八）循环经济标识标志制度
循环经济标识标志制度来源于环境标志制度。所谓环境标志，国际标准化组织将其定义为印在或者贴在产品或其外包装上的宣传环境品质或特征的用语和象征符号。环境标志又称为"生态标志"、"绿色标章"、"环境选择"等。环境标志制度创始于德国。目前，西方发达国家普遍建立实施了环境标志制度，如德国将推行环境标志的行动称为"蓝色天使"计划，目前其绿色产品数量达5000多种；[17美国于1988年开始实施环境标志制度；日本、芬兰、冰岛、瑞典等国家于1989年开始实施环境标志制度。所谓循环经济标识标志制度，是指对符合循环经济要求的产品，由政府发给证明或标志，并通过各种传播媒体的宣传，将此类资讯提供给社会。这些产品的共同特征是：有利于提高资源利用率，使用后易于回收，可再用，可更新；包装合理，功能合理，使用寿命长，易于处理与降解。对这些产品标识标志代表了政府权威机构对产品质量的一个全面评价，为消费者提供了全面的绿色信息。循环经济标识标志制度体现了循环经济的政府政策引导职能，是现代行政在环境保护领域的体现。
国家建立循环经济标识标志制度的目的，在于通过循环经济标志的评选、审查和传播，提高全民的循环经济意识，影响公众的消费习惯，以逐步提高再生产品的竞争力，鼓励和支持企业在生产、流通和消费过程中节约资源、减少污染，同时也会对我国可持续消费市场的形成起到积极的推动作用。此外，循环经济标识标志制度是企业打开国际市场、走向世界的金钥匙。随着ISO14000认证制度在全球范围内被普遍接受，世界各国尤其是发达国家纷纷制定国内产品的环境保护标志以限制外国不合格产品的进口，绿色贸易壁垒成为国际贸易的重大障碍之一。企业只有不断提高产品的绿色科技含量，取得循环经济标志认证，才能消除贸易障碍，在国际市场上占据优势的竞争地位。
笔者认为，建立循环经济标识标志制度应当从以下几个方面着手：（1）国家要建立与循环经济发展相关的技术、工艺、设备和产品的节能、节水、节材、节地、环境友好等标准和标志。循环经济标志产品，可以分为资源节约型产品和环境友好型产品。（2）要将现有的能效产品、环境标志产品、绿色食品、有机食品等产品标志进行合理分类，分别纳入资源节约型产品和环境友好型产品中，为国家推行循环经济优惠政策和实行政府绿色采购奠定良好基础。根据我国的实际情况，循环经济产品标识标志的标准和管理制度应由政府综合经济管理部门与环境保护主管部门共同制定。（3）企业应当根据国家的有关规定，对应进行标识的材料、零部件、产品和包装物依法进行标识，为引导消费者进行可持续消费创造便利条件。经检测、维修和再制造后达到规定标准的再生产品，应当在显著位置上注明再生产品标志。任何单位和个人不得销售没有再生产品标志的再生产品。
（九）公众参与和信息公开制度
从社会学角度讲，公众参与是指社会群体、社会组织、单位和个人作为主体在权利义务范围内所从事的有目的的社会行动。一般而言，公众参与是一种连续、双向的交流过程。世界银行对公众参与中"公众"的定义包括以下几个方面的内容：（1）直接受影响的人群：包括预期要获得收益的人、承担风险的团体、利益相关团体，他们大多位于项目范围或位于项目的影响范围内。（2）受影响团体的公共代表：包括国家和省政府的代表、地方官员、传统的当局人员、地方机构、私营企业代表。（3）其他感兴趣的团体：有些团体虽然不受项目的影响，但对项目及其影响感兴趣，他们可以提供重要的信息。这些感兴趣的团体包括国家或者国际的非政府组织、大学、研究机构以及某些领域的专家。[18]这些领域的公众参与应当有必要的程序作保证，因此循环经济法应当明确公众参与循环经济管理的内容、渠道、层次、方式和救济途径，鼓励和支持公众参与发展循环经济。
与此同时，循环经济法还应当建立信息公开制度，使企业和公众及时了解废物的产生、社会需求等情况。这样一方面便于公众对企业违法排污的情况进行监督，另一方面又为公众合理利用废旧资源提供了便利条件。各级人民政府应当采取有利于循环经济发展的经济、技术政策和措施，将与循环经济相关的公共信息通过法定渠道及时发布；对于高污染企业以及不符合循环经济发展要求的企业，应强制要求其公开相关信息。
（十）资源循环利用的环境安全管理制度
资源回收利用产业是循环经济中的重点发展产业。但是，在大力发展资源回收利用产业的同时，还必须采取措施，建立标准，加强监管，防止在废旧资源回收利用中产生对环境的二次污染，防止对人体健康的损害或者降低人们的生活品质。因此，国家应当对从事废电器电子产品、报废机动车船、废轮胎、废铅酸电池等特定产品的拆解、利用、处置的企业实行资质管理，以确保环境安全。凡没有取得废旧资源回收利用资质认证的单位和个人，不得从事有毒、有害废物回收、稀贵金属提取、废旧家用电器拆解、车船拆解、废旧轮胎、生产性废旧金属回收利用和废旧资源进口业务。
生活垃圾和废旧资源的回收也应当符合环境保护法律法规的规定，防止造成二次污染。国家环境保护行政主管部门应当制定防止废物回收利用污染环境的管理办法、技术指南和相关标准，以有效防止因有毒有害废物回收、废旧家用电器拆解和回收利用、废旧轮胎、报废汽车拆解和回收利用、拆船业、生产性废旧金属回收利用等活动对环境产生污染。
（十一）鼓励、扶持发展循环经济的激励制度
为了推进循环经济的发展，实施经济激励制度有时比单纯运用行政手段或者法律强制手段更为有效。[19]在市场经济和价值规律起作用的场合，费用和效益即利润的动机，往往支配着企业和个人的经济活动。发展循环经济既是一种经济活动，又是与环境保护直接联系的一种社会活动。在这里，费用和效益的考虑同样起着重要作用。而就企业用于发展循环经济的投资来说，企业内部的经济和社会效益是不一致的。也就是说，企业节能降耗、治理污染，虽然从总体上讲对社会有益，但企业要额外支付费用。如果不充分发挥经济杠杆的作用，企业就会对发展循环经济缺乏热情。因此越来越多的经济学家主张，为了更好地节约资源、保护环境，就应该在循环经济管理活动中广泛采用各种经济手段，促进企业节能降耗、保护环境，并积极采购利用废旧资源制造的产品。正确、可行的激励制度是推动循环经济发展的灵魂。循环经济法要建立有利于循环经济发展的经济激励措施，同时也为现行的资源综合利用税收优惠政策提供法律支持。经济激励政策主要包括循环经济专项资金、税收优惠、国家投资倾斜、价格收费押金、政府绿色采购、表彰奖励等内容。
1·税收政策。调整和完善税收政策，支持资源节约和环境保护是我国今后税收改革和调整的重要方向。国家对于符合循环经济发展产业政策的单位、项目，应给予抵扣增值进项税、减免企业所得税等税收优惠；为了减少原生材料的消耗和废物的排放，国家应适时开征资源消费税、原生材料（土地、水、木材等）税等新税种；根据国家环保要求和税收法规的规定，对企业在环境保护、节约能源的设备投入以及研发投入应给予相应的税收优惠；调整出口税收政策，包括取消部分资源型产品的出口退税，对资源型产品免征进口税等。
2·投资倾斜与专项资金。有关部门应当将有利于循环经济发展的项目列为重点领域，优先立项，加大投资支持力度。国家及各级财政部门应设立循环经济发展专项资金，用于鼓励和支持重点领域的循环经济的重大项目、循环经济技术、产品的开发和推广、开展循环经济的宣传、培训、教育和能力建设等。
3·财政贴息及合理定价。当前，造成我国资源高消耗和环境污染的一个重要原因是金融支持的缺乏和资源价格过低。调整资源产品价格是促进资源节约、环境保护的根本措施，只有调整资源价格，财政投入和税收等优惠政策才能发挥作用。笔者认为，财政贴息及合理定价的要点在于：对符合循环经济发展产业政策和信贷条件的，金融机构应当提供有财政贴息的优惠贷款；为校正资源的产品价格远远低于成本的现象，国家应当逐步建立能够反映资源稀缺性、资源性产品供求关系和资源开采成本的价格形成机制。此外，循环经济法还应专设法律责任一章，对各类主体不履行法定义务的行为规定相应的法律责任，以保障法律的有效实施。
三、余论
一部法律实施的效果如何，并不仅仅取决于该法律本身是否科学、合理，还取决于具体法律措施的完善和配套法规的制定工作。循环经济立法亦不例外。循环经济法的具体措施，是指循环经济法中针对性较强而又相对独立的行为准则，它既不同于循环经济法的主要法律制度，又不同于配套法规。这些具体措施可以概括为"减量化"措施、废物再利用和资源化措施、消费者废物的再利用和资源化措施以及推进可持续消费的具体措施等。而与循环经济有关的配套法律法规的制定修改工作也是目前国家工作的重点，如制定能源法，制定节约用水的法规，修改节约能源法、煤炭法、电力法等。当然，地方性的促进循环经济发展的法规和规章也是循环经济法制建设必不可缺少的组成部分。
需要强调的是，加强循环经济法制建设，不仅要制定完善的循环经济法律法规，而且要在其他法律中充分体现发展循环经济的要求，以排除发展循环经济的障碍，这也是《中国21世纪议程》所倡导的"综合决策"在立法过程中的具体体现。例如，明晰资源产权，有利于调动企业和个人节约资源的积极性。总之，要通过相关法律的制定，形成发展循环经济的合力，以有效克服过去的环境资源法律"孤军奋战"的问题。从一定意义上讲，强调形成发展循环经济的法律合力，似乎比仅仅制定一部专项的循环经济法更为重要。
注释
①参见周珂等：《循环经济法研究》，《武警学院学报》2005年第1期。
②参见赵振铣：《关于循环经济的立法思考》，载冯之浚主编：《循环经济立法研究》，人民出版社2006年版，第308页；王茂桢：《浅论循环经济立法的技术问题》，载冯之浚主编：《循环经济立法研究》，人民出版社2006年版，第215页。
③参见戚道孟、窦玉珍：《中国循环经济立法初探》，《中国发展》2005年第2期。
④参见周仲凡等：《生命周期设计用于产品环境要求设计初探》，《环境科学研究》1999年第3期。
⑤参见诸大建等：《从生态效率的角度深入认识循环经济》，载冯之浚主编：《中国循环经济高端论坛》，人民出版社2005年版，第189页；周仲凡主编：《产品的生命周期设计指南》，中国环境科学出版社2006年版，第2-3页。
⑥参见蔡守秋：《论循环经济法》，《南阳师范学院学报》（社会科学版）2005年第1期。
⑦参见王如松：《循环经济：认识误区与整合途径》。
⑧[意]托马斯·阿奎那：《阿奎那政治著作选》（中译本），商务印书馆1963年版，第104页。
⑨实际上，北京大学王学军教授、中国科学院王毅教授、国务院发展研究中心周宏春研究员、中国政法大学王灿发教授、中国人民大学李艳芳教授等环境科学、经济学、法学领域的知名专家也都持此种观点。
⑩参见张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社2006年版，第394页。
[11]参见《世界发展报告》编写组编：《2002年世界发展报告：建立市场体制》，中国财政经济出版社2002年版，第6页。
[12][美]劳伦斯·M。弗里德曼：《法律制度---从社会科学角度观察》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社2004年版，第5页。
[13]参见国家经贸委资源节约与综合利用司、经济法规司编：《〈清洁生产促进法〉问答》，学苑出版社2003年版，第25页。
[14]参见冯之浚主编：《循环经济导论》，人民出版社2004年版，第214-215页。
[15]参见《环保总局：我国计划出台"生产者延伸责任制度"》
[17]参见卞耀武主编：《中华人民共和国清洁生产促进法释义》，法律出版社2003年版，第30页。
[18]参见田丽丽：《浅议环境影响评价制度中的公众参与》，载南开大学"985"工程循环经济哲学社会科学国家级创新基地等编：《循环经济与构建人与自然和谐社会学术论坛论文集》，天津，2005。
[19]参见金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社1999年版，第165-166页。
转载自《法商研究》2007年第3期。
