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中国农民权利的制度重构及其实现途径
日期:19-05-30 来源: 作者:admin
中国农民权利的制度重构及其实现途径
      ——以实证分析为研究视角
赵万一*
 
内容提要 目前我国农民的各项权利仍存在不同程度的虚化和缺失,为此需要对农民权利进行制度重构并设计更加具体的保护路径。构建合理的农民权利体系要求转变制度理念,在确立平等权基础地位的前提下,实现由平等保护向倾斜保护转变,由身份概念向职业概念转换,由现实性权利向目标性权利迈进。基于以上理念,应将农民权利区分为生存型、保障型和发展型三种类型进行分类保护。与此相适应,通过确立农民的主体地位,培养农民的权利意识,废除不合理的政策规定,建立公私协力保护的机制,充分发挥非政府组织的保护功能等具体路径设计,就可以从根本上改变农民弱势地位,并最终保障农民各项权利的实现。
关键词  农民权利 倾斜保护 分类保护 渐进实现
 
1978年底开始的中国经济体制改革,最先发端于农村的农业生产方式和生产组织形式的变化,但改革成效却主要表现在以城市为代表的工业现代化的大幅度提升和工业生产规模的迅猛增长。农民由于受到政策、市场结构、自身文化素质、地缘条件等因素的影响,往往不能平等分享并自由行使本应属于他们的权利,从而在一定程度上影响到农民生产积极性的发挥。为了切实了解改革开放后中国农民权利实现的基本情况,2011年2月,我们组织了一项针对中国农民权益保护现状的大规模实际调研,主要就涉及农民基本政治、经济、社会权利的问题进行个别走访和问卷调查,受访对象覆盖黑龙江、吉林、辽宁、甘肃、重庆、云南、四川、贵州、北京、河北、山西、内蒙古、广东、广西、海南、山东、江苏、安徽、浙江、福建、湖北、湖南、河南、江西等24个省、自治区、直辖市的近500个乡村。调查人员共向受访农民和农村干部发放问卷调查表877份(套),收回有效问卷861份(套)。调查对象中涵盖了农村中的各种职业群体,其中包括村干部60人,普通村民792人,身份不明的25人;从事农业生产的428人,外出务工的371人,其他78人;受访者为男性的557人,为女性的313人,性别不详的7人;受访者中民族为汉族的787人,为少数民族的76人,民族不详的14人。[1]通过调研我们发现,虽然目前国家宏观政策已经发生转变,开始逐步强调对农民权益的保护,并且取得了一定的成效,但农民的各项权利依然未能真正得到实现。
一、对我国农民权利现状的审视
农业、农村、农民问题事关党和国家事业发展全局,而农民权利保护问题对于研究和解决“三农”问题而言,既是出发点也是落脚点。能否妥善解决农民权利虚化、缺失、受限、受侵害等问题并为其提供充分的制度保障,不但直接影响到社会主义新农村建设的推进,而且也关乎到和谐的社会制度目标能否顺利实现。从世界各国工业化和城市化发展的历史经验来看,过渡期民众的贫困一般可以分为物质贫困、能力贫困、权利贫困和动机贫困。[2]其中,权利贫困既是其他贫困的发生基础和原因,同时也是其他贫困的综合反映。具体到目前的中国农村而言,农民的贫困虽然体现在诸多方面,但权利贫困无疑是其中最为突出的部分。由于一些正式制度和非正式制度的限制和歧视,致使农民的权利认知程度普遍较差,政治、经济、文化和社会等各种类型的权利普遍存在虚化或缺失的现象,并由此进一步加剧了其他方面的贫困。
(一)政治权利贫困
在政治权利方面,权利贫困的主要表现是农民缺少对涉及自己切身利益的决策活动的话语权和参与权。其中最为典型的是农民对作为村民自治组织中最高级、最完整、最权威的组织形式的村民委员会的参与度普遍不高,从而使自己的利益诉求和意愿很难得到有效表达。根据我们的调查,在接受访问的877人中,有高达44.7%的农民表示自己从来没有参加过村民大会或村民代表大会。导致农民参与度低的原因既源于农民自身对这一制度缺乏了解,更主要的原因还在于农民的意见和建议无法进行有效表达和被合理采纳。在我们所做的“您认为在村民代表大会上发表个人意见对村集体决策是否起作用?”的问卷调查中,只有27.7%的受访农民选择了“有作用”这一选项,有半数多(53.4%)的农民选择了“作用很弱”,甚至有17.8%的农民认为根本就没有作用。选择“作用很弱”和“没有作用”的合计高达72.3%。此外,现行的包括刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法和行政复议法在内的所有法律中都缺少有关保护村民自治权利的具体规定,即便是法定的村民自治权利其救济渠道也较为狭窄。
另外,鉴于我国城镇人口比重已由1995年的29.04%上升到2009年的46.6%,城乡人口比重已大体均等,故在2010年第十一届全国人大三次会议通过的关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定中明确规定城乡按相同人口比例选举人大代表。这一规定虽然在一定程度上消除了对农民代表名额的歧视性规定,但就具体的执行情况来看,在各级人大代表中真正的农民代表依然明显少于工人代表和其他阶层的代表。从我们调研的数据结果来看,在被调查的862人中,亲自参加过人大代表选举的农民仅占28.2%,而剩下的71.8%由于各种原因根本没有亲自行使过自己的选举权。而对于是否亲自参加过村民代表大会这一问题,被调查对象中,有44.7%的农民表示从没有参加过任何形式的选举。由此可见,在制度设计偏颇和参政意愿匮乏的双重挤压下,人民代表大会这一最能体现民众利益的民主机制根本无法有效发挥其应有的政策贯彻和信息传递功能。当然,从理论上说,除了借助于人民代表大会表达自己的利益诉求以外,农民还可通过担任社会公职的方式参政议政,实现其话语权和决策权。但就目前情况来看,一方面农民不能直接选举或被选举为各级政府的行政首长和部门负责人;另一方面城市或地区的公务员招考也大都设置了户籍限制,将具有农村户口的农民排除在公务员招录外,从而导致农民在国家公务员队伍中所占的比例非常低。可以说全国近70%的农村人口几乎无法真正进入拥有决策权的阶层,成为名符其实的“失语群体”。
如果说体制内的利益表达机制受阻,那么农民是否可以通过体制外的意志表达渠道来实现其话语权呢?答案依然是否定的。最典型的例子便是信访权的虚设。对于农民向国家机关及其工作人员反映的问题,有关部门往往持消极的态度迟迟不予回应,而信访的农民更是被视为社会不稳定因素遭到打压。我们认为,农民之所以缺乏参与政治的渠道,其主要原因在于没有代表和维护自身利益的团体组织,因而使农民维权处于一盘散沙状况而无法形成一股合力。现实中,国家对农民自发组织的真正能够代表农民利益的农民协会等自治组织既不给编制,也不给经费,其活动的开展异常艰难。就政府对农民自治组织的态度来看,既不说可以成立,也不说不允许成立,但事实上是不支持甚至是限制和反对的。[3]亚里士多德曾经说过,政治公平是大善(城邦的善),而伦理道德公平是小善(个人的善)。因此农民在国家这个大机体中的话语权、决策权等基本政治权力尚不能得到基本保证的前提下,要想实现农民的其他权利就更无从谈起。
(二)经济权利贫困
就经济权利而言,我国农民由于缺乏独立的市场经济主体地位,致使其基本财产权利经常遭受侵害。从理论上说,无论是在农业领域还是在非农领域,农民都应该享有按照市场规则的要求实行自主经营、自负盈亏的权利。然而,由于受到传统经济体制的刚性影响,各级政府有关部门一方面限制农民进入非农领域,使得农民只能在收益较低的种植业领域谋生,另一方面又对农民在种植业领域的生产经营活动进行违背市场规律的粗暴干涉,侵犯广大农民的经济权益。并且农民的这种非市场主体地位体现在包括生产、交换、分配、消费等在内的各个环节。具体来说:其一,在生产环节中,农民不能完全决定生产产品的种类和数量,尤其是一些重要的农副产品,有关政府部门往往以产业集约经营为名对其生产经营进行全方位的掌控和把握。其二,在交换环节中,由于存在价格歧视和政府垄断以及大量的市场不规范行为,农民根本无法获得平等的交易权。虽然自改革开放以来,农产品和工业品的价格扭曲得到了一定程度上的纠正,但工农业产品价格“剪刀差”(通过价格分配损失的农业积累)依然呈现不断扩大趋势,诸多不合理隐性负担使农民收益流失,无形中加剧了农民的贫困。其三,在分配环节中,除了因不公平交易导致的分配失衡以外,不合理的税费负担仍然存在,成为农民自身经济发展的枷锁。虽然,随着我国农村税费改革的推进和农业税的取消,传统意义上的农民负担现象已经基本不存在,但农民负担问题并没有得到根本解决。一些地方政府部门因为受到利益的驱动,职能和权力表现出明显的商品化,借各种名目向农民征收款项,乱收费、乱摊派现象屡禁不止,加上过高的医疗费用、教育费用,农民的实际负担早已越过了合理的边界。其四,在消费环节中,农民在财产权利遭受严重侵害的情况下消费能力明显不足,其消费成本也明显高于城市居民,价值规律所内含的依自主意愿从事消费行为的要求,对农民来说只能是一种奢望。可以说,在市场经济业已覆盖整个社会经济生活的大背境下,作为社会主体重要组成部分的农民充其量只能算是名义上或者说形式上的生产经营者。
土地对农民而言是其生产、生活的最基本保障,这一点毋庸置疑。但在我们所进行的调查中,对于目前仍然种地的原因,有高达45%的农民认为种地仍是其家庭收入的主要来源,10%的农民是因为政府不准抛荒而继续种地,另有17.3%的农民是因为土地转让困难而只能选择自种。也就是说,大多数农民选择种地并不是基于自愿,而是出于迫不得已。但通过对家庭收入中主要来源的调查我们发现,在农民的主要收入来源中,主要依靠农牧业收入的比例在下降,仅占34.5%,而依靠外出打工的比例在上升,已达到农村家庭的48.5%。农业收入之所以不能成为农民的主要收入的原因,这一方面是由于国家相关农业制度政策对农业支持乏力和农民经济权益重视不够,另一方面则归因于国家农业投入的不足和农业生产方式的落后。据我们的调查显示,在目前的农业生产方式中,单纯依靠手工方式进行耕作的仍占到48.1%,采用半机械化方式的占43.8%,全部实现机械化方式的仅占4.9%,从总体上说农业生产方式仍处于比较落后的状态。另一方面,土地作为农民最重要和最主要的财产,本应称为农民安身立命的基础。但随着中国城市化进程的不断深入,农民的土地被大量征收,由于土地制度不完善,土地市场化功能未能充分发挥,农民难以全面享受土地资产增值带来的收益,导致以农业为生的农民权益受到不同程度的损害。有资料显示,土地用途转变增值的权益的分配中,地方政府大约得60%-70%左右,村集体组织得25%-30%左右,失地农民只得到5%-10%,甚至更少。[4]统计,自20世纪90年代以来,全国因政府审批征地而导致失地农民的数量大体在40005000万左右,并且仍在继续增长。失地农民已经成为一个庞大的社会群体,其中大部分农民的生活水平均因失去土地而有所下降,究其原因,主要在于现行的土地征收补偿标准不合理。根据《土地管理法》第47条的规定,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均产值的30倍,既没有体现土地的潜在收益和长期使用价值,也没有考虑实际的土地市场供求状况,更不用说解决大量失去耕地农民的生产和生活问题。同时,农民作为权利主体,对土地征收补偿的规定和标准不仅无权参与,而且因信息渠道的不畅对此知之甚少。在我们所调查的877人中,有高达90%人表示根本不知道在土地被征收后对农民的具体经济补偿标准和补偿数额是多少。而对于是否了解国家有关土地征收的相关政策及规定,其中有590人表示根本不知道或不清楚。
(三)社会权利贫困
社会权利来源于人的社会性,是农民作为社会一份子所当然享有的权利。但现阶段我国农民的社会权利极其匮乏,就业权、受教育权、社会保障权等基本社会权利均有所缺失。在工业化和城市化进程中,作为农民生存之本的土地被大量征收,农民被迫转移至城镇自谋生路。面对激烈的市场竞争,由于自身文化素质和劳动技能偏低,失地农民往往很难立即在城市找到合适的工作。农民的就业权之所以无法得到保障,除了自身因素以外,更多的是因为制度的缺陷和政策的缺位。其一,失地农民既不能享受城镇居民所享受的失业保险金和最低生活保障费用,也没有其他的就业保障资金,“就业无门、创业无望”的局面使其陷入生活困境;其二,有关征地补偿安置的法规仅对就业安置进行了原则性规定,缺乏有关安置的可操作性的具体规则和规定,从而使得相关职能部门有理由按照自我理解的方式进行操作,不但使就业安置方式五花八门,而且事实上递减了就业安置政策的实际效用;其三,客观存在的就业歧视也是一个不容忽视的问题。失地农民可能因户籍的原因完全丧失自由择业和充分就业的权利,即使在没有该种限制的情况下,农民进城后大多也只能从事工资待遇低、劳动环境差的工作。
与此同时,城乡二元化的社会经济结构导致农民的受教育权未能得到应有的保障。农村与城市在占有教育资源方面存在巨大的差别,导致农村的教育投资严重不足,城市与农村孩子受教育的程度也因此拉开差距,而较高的升学门槛更是严重违背了权利平等的理念和要求。不仅如此,较低的收入和高额的教育成本投入使处于生活底层的农民不堪重负,许多农村子女不得不选择中途辍学,这又进一步降低了农村人口的文化程度。根据我们的调查,即使在文化水平相对较高的外出务工农民中,文化水平也以高中以下居多。在861个调查对象中,小学及以下文化程度的有160人,初中文化程度的有395人,具有高中或者中专文化程度的有184人,即在受调查人员中,具有高中及以下文化程度的占到调查总数的约85%;而大专及以上水平的只有122人,仅占所有被调查农民的14.2%。值得注意的是,接受调查人员的文化程度事实上远远高于普通农民的平均文化程度。另外,城乡分治的二元社会结构使得农民的社会保障权未能得到基本尊重。在调查中,当被问及愿意把户口迁移到城市的主要原因时,有41.1%的农民选择了城市社会保障好这个选项,居各种原因之首。这说明我国现行的社会保障制度根本漠视了占人口大多数且处于社会底层的农民的需要,以城市居民为中心的制度安排远离甚至排斥了农民在社会保障中的地位,而农民恰恰又是最需要获得社会保障的弱势群体。另一方面,由于缺乏全国统一的农村社会保障模式,因此导致包括住房福利分配、医疗保障、养老保险等方面在内的农村转移劳动力的参保方式在各地出现较大差异,而这种制度模式上的差异势必造成转移劳动力个体之间出现新的不平等。
(四)权利认知程度差
长期以来,农民缺乏权利主体地位,对于权利所能带来的利益之感受自然有所不足。同时由于外部权利保护的不力,使得大量农民对通过行使权利满足需求失去信心。事实上,导致农民政治、经济、社会等各项权利出现贫困的原因首先应归咎于农民自身,相较于外部的制度政策而言,这是一种内生层面的原因。许多农民对权利的概念并没有正确的认识,认为权利就是物质利益,就是一种看得见的实实在在的好处,对于精神层面的权利或者可能产生间接物质利益的权利缺乏足够的认识。质言之,农民对于自己享有什么样的权利、如何行使权利以及权利行使以后能够获得何种利益并不清楚,有的甚至一无所知。从现实社会来看,农民在权利面前表现出极大的冷漠:一是政治权利意识淡薄,更多地体现在法律明文规定的选举权和被选举权上。例如,当问及农民是否希望自己被选为人大代表时,有22.4%的受访者表示非常希望,24.4%的受访者表示有一点希望,35%的受访者表示无所谓,更有18.2%的受访者表示根本就不希望。从这一组数据可以看出,很多农民并不在乎自己是否享有被选举权。二是经济权利意识淡薄,通常表现为仅满足于获取最低层面的直接经济利益,而自愿放弃较高层面的可能产生间接经济利益的经济权利。例如,当被问及普通村民是否有权利了解村委会财务收支情况时,在877个受访者中,有37人认为自己根本没有权利,有151人表示不清楚自己是否有权了解。三是社会权利意识淡薄,包括对教育、文化、社会保障等多个方面权利的漠视,以及对权利如何发挥作用的认识不足。调查过程中,当被问及在村民代表大会上发表个人意见对村集体决策是否起作用时,仅有27.7%的受访者表示有一些作用,而高达53.4%的受访者表示作用很弱,另有17.8%的受访者则认为根本没有作用。由此看来,农民在某种程度上并没有成为权利的主人,不但对应然权利不甚了解,而且对实然权利的把握也非常不到位。从某种意义上说,正是由于权利意识的淡薄才导致了农民始终处于权利的弱势地位。
二、农民权利重构的基本理念
通过对我国农民权利现状的实证分析我们不难发现,造成农民权利贫困的原因包含多个方面:既有微观层面的农民自身因素,也有中观层面的市场结构因素,更有宏观层面的政策制度因素。如何构建合理的农民权利体系并在此基础上形成权利认同、权利享有、权利实现的自然推进,这既是解决城乡差距的应有内容,同时也是实现城乡统筹协调发展的重点和难点问题。我们认为,要实现以上目标,当务之急是转变制度设计的理念,从思想认识上明确农民权利保护的重要性,将有效保护农民权益作为我国农村一切制度改革的出发点和最终目标。
(一)在保护理念上实现由平等保护向倾斜保护的转变
平等原则既是一个民法原则,更是一个宪法原则。它要求每一个主体具有平等的法律地位,平等地享有权利,并且平等地受到法律尊重和法律保护。农民作为社会有机体的重要组成部分,同时也是市场经济有效运行中不可或缺的主体之一,因此在他们参与市场各个环节的过程中应当受到与其他市场主体的平等对待,这是平等原则的应有之意。简言之,平等权既是作为社会有机组成部分之中的特殊群体——农民所应获得的天赋权利,同时也是实现农民的其他政治权利、经济权利和社会权利的前提和基础。但另一方面,我们又不得不看到,在提倡人人平等的同时,有一个不能忽视的客观事实是,对具有天然弱势倾向的农民而言,单纯的平等保护不足以从根本上消除其弱势地位,对农民权利的保护需要采取更加特殊的手段和措施。具体说来,与城市居民相比,农民属于典型的弱势群体范畴,这可以从农民的生活水平、谋生能力、社会地位等方面表现出来。按照学界观点,弱势群体由于受先天或者后天的条件制约,一般缺乏较强的竞争力,不能或只能很少地占有社会资源,因此很难获得甚至根本无法获得较好的社会职位,并且在政治上、文化上和心理上都处于社会的边缘化状态。[5]这种状况在我国表现的尤为明显和突出,其原因不但在于庞大的农村人口和贫乏的自然资源之间存在严重的冲突和矛盾,而且更在于僵化稳固的城乡二元社会结构人为地将农村与城市割裂开来,实行不同的资源配置和收益分配制度,而这本身就严重地侵害了农民的平等权。同时,农民这一弱势群体具有数量众多、高度分散的特点,即使在法律或政策上为农民设置了与城市居民相同的利益表达渠道和权利保护机制,这也仅仅是农民创造了一种机会上的平等,受竞争能力的制约和其他因素的阻碍,农民可能根本无法真正享有相应的权利。从这种意义上说,对农民的平等保护只会成为一个虚幻的目标,其背后隐藏的仍是对农民平等权的侵蚀。因此,我们需要转变保护理念,通过对农民实行倾斜保护的方式来促成平等目标的实现,即以形式上的倾斜保护为手段,以实质上的平等为目标,赋予农民独立自主的主体地位及相应的政治、经济、文化和社会权利,逐步实现农民与城市居民生存状态上的平等,最终实现真正意义上的农民平等权。
(二)在主体地位上实现由身份概念向职业概念的转换
关于农民的定义,国外大体有三种理解:其一是从农业生产者的角度,将农民视为一种职业;其二是从社会结构的角度,将农民看作一种不同于“都市文化”的文化体现者;其三是从阶级层面上来解释,把农民定义为特定生产关系中的一个阶级。[6]无论哪一种理解,都不能构成将“农民”与其他主体区别对待的理由,其原因在于,任何身份的形成都必须是社会人自愿选择的结果,而非国家政权的强制力所施加。但是,在我国实践中,由于政策上的歧视和理论上的误读,农民往往与简单劳动和低收入相挂钩,并被视为有别于城市居民的“二等公民”,从而失去最起码的受社会尊重权。我们认为,作为实现农民权利地位平等要求的基本体现,必须对农民的概念及其特征进行重新解读,对农民的身份地位进行价值重构,用职业概念取代身份概念。其原因在于,在现代社会,职业已成为个人不可或缺的内在需要并且同个人的生存方式密切相关,职业生活已经覆盖了大多数的人,构成整个社会活动的最为主要的部分,几乎成为一个人生活的全部。并且职业相同的人能很容易地培育和确认彼此之间的团结感和互助感,以及智力和道德方面的同质性。[7]因此,尽管从理论上很难用一个确切的概念对现代社会中各种类型的农民进行定义和概括,但在现代农业的视野下,农民必须与社会等级、居住区域、户籍状态相脱钩应是我们定义农民的基本要求。事实上,对农民内涵的不同理解归根结底源于农民权利保护理念的不同,实质平等的保护目标要求我们必须将农民视为一种职业概念即“事农职业者”,而非一种身份概念,即农民所从事的农、林、牧、副、渔业只是表明其与工业、商业、服务业在行为内容上存在差异,而并不表明在从业者的社会地位和身份对待上有什么不同。在此,我们并不是否定农民这一概念本身所包含的特定身份指向,而是否定借农民这一身份指向作为歧视对待的理据。我们认为,为了正视农民的社会地位,破除因身份差异所形成的歧视,在构建农民的权利体系及相关配套制度时,应当以保护“事农行为”为出发点,在职业待遇方面强调不同职业行为对待上的一视同仁。
(三)在权利内容的设置上逐步实现由现实性权利向目标性权利的过渡
现实性权利是指基于经济交易需要必须加以配置的权利,对于农民而言,缺乏这种权利将直接影响其基本生存,并进而影响到社会整体的稳定性。根据影响范围的不同,可以将农民的现实性权利分为两类:一类是农民的生存性权利,这类权利主要用于保障农民的基本生活;另一类是对社会稳定造成重大影响的权利,主要是因土地征收补偿不到位而受到侵害的权利和因利益分配不公而被剥夺的权利。而目标性权利则主要考虑的是农民的发展权问题。这种权利也可分为两个部分:一部分是帮助农民实现其全面发展的权利,主要通过提升农民的生存技能和提高农民的生活水平加以实现,另一部分则是公平分享改革成果的权利,其基本要求是国家必须承担起乡村基础设施建设的重任并通过适当措施实现工业对农业、城市对农村的资金反。事实上,自改革开放以来,我国农民的生活水平已得到大幅度提高,生活状态改善明显,换言之,农民的现实性权利已经得到了较好的保障。但其发展性权利却明显滞后,从而影响到农民整体上缺乏满足感和幸福感。其原因在于,人的基础性需求是否被满足仅仅决定人的生存状况,而人的根本性目的是否得到实现则决定人的生活意义。幸福感更多的是取决于人的生活能力的发挥而不取决于生物需求的满足。[8]从这个意义上来讲,能够保障农民基本生存权益的现实性权利的实现仅仅是农民权益实现的初级要求,只有目标性权利的实现才能使农民与城市居民一样受到同样的尊重。因此,任何针对农民的权利制度设计都不能忽视农民对社会认同感的需求,否则即便确立了法律规则,最终结果业依然是规则让位于情感。只有目标性权利才能为农民提供使其生活变得更有价值的机会,也只有目标性权利才能成为农民权利体系构建的重心和农民权利保护的最终归宿。当然,现实性权利向目标性权利的迈进并不是一蹴而就的,而是一个循序渐进的艰难过程,有赖于诸多制度的配套才能够实现。恰切的路径选择是:我们必须从全面保障农民的生存权做起,在确保平等地位的基础上,逐步实现农民的发展权。
三、农民权利的类型化构建
农民权利具有极其复杂的内容和极为丰富的内涵,随着社会经济发展水平的不断提高,农民权利这一概念本身所涵盖的内容也将发生相应的变化,并且具有逐渐扩大的趋势。虽然我们无法一一列明农民现在所享有的及将来可能产生的具体权利类型,但是对农民权利进行类型化构建既是必要的,同时也是现实可行的,因为这有利于通过制度建构对农民权利进行分类保护和分阶段实施。当然,对农民权利可以按不同的标准进行分类,但我们认为根据农民权利生成的原因及其作用范围进行分类无疑最为科学合理。在这一基本理念的指导下,根据农民权利作用的不同,我们可以将农民的基本权利依次区分为生存型权利、保障型权利和发展型权利三种类型。
(一)生存型权利
所谓生存型权利,是以满足农民的基本生存需要为实现目标和关注点的一类权利。主要包括作为人的最基本要求的平等对待权;满足日常生活需要的财产权;选择生存方式的迁徙自由权;传递利益诉求的政治参与权。
1. 平等对待权。作为农民生存权的首要权利样态是平等对待权。[9]从某种意义上说,平等权与其说是一种民事权利,毋宁说是一种宪法性权利。正是由于平等权具有较强的宪法属性,所以《世界人权宣言》第1条明确规定:“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等。”从人权基本理论来看,平等是中国现实背景下生存和发展的必然前提,对处于社会弱势地位的农民而言,受到平等对待尤为迫切和重要。这里的平等对待权主要是指通过倾斜性保护所实现的实质平等权利,而非“均平”思想,即除了要求农民和城市居民从国家所提供的市场环境中可能获得的机遇无差别外,更要求从社会获得的实际利益大体相当。
2. 财产权。法国的《人权和公民权宣言》将财产权视为公民的四大基本天赋权利之一,且不可被非法剥夺。一般来说,财产权包括权利人对财产的占有、使用、收益、处分等多方面权益。农民维持日常生活固然离不开财产权,但更为重要的是,随着权利意识的进一步觉醒,农民对财产不仅要求占有和消费,更要求交易和投资。但现实情况提供给农民的权利运作空间与农民对财产权的客观需求之间仍存在很大差距。一方面,因强行拆迁和征地,农民的土地财产权利不断遭受严重侵害;另一方面,因补偿法规政策缺乏可操作性,致使农民的经济补偿权虚化现象严重。为改变这种局面,国家必须确保农民依法享有针对土地的完整的财产权利和经济补偿权利,允许农民依照自己的意愿行使相关财产权。同时,通过放宽限制,实现农民财产权利效用的最大化,在满足其生活、生产需求的前提下,提升和强化农民在资源配置和利用中的地位和作用。
3. 迁徙自由权。从字面含义来看,迁徙自由权是指从一处自由迁移至另一处的权利。但实际上,迁徙自由权的背后还隐藏着更为深层的含义,即农民通过选择不同的城市或农村来追求相对应的生活条件和生存方式,而不同的生活条件和生存方式又将影响到农民获取经济发展成果的能力,并进而影响到其实际利益分配的份额。在西方发达国家,凡是具备从事农业资格的人均可以从事与农业有关的经营活动,这一制度从侧面反映了农业经营者的迁徙自由权。从我国目前的情况来看,城市居民迁徙至其他城市甚至农村均不存在多大障碍,但农民向城市迁移却受到了严格的限制。究其原因,主要是城乡二元户籍制度和与之配套的一系列行政制度所导致的自由受限。而赋予农民迁徙自由权无疑是破解城乡二元户籍制度的最有效的方式。
4. 政治参与权。政治参与权是指公民参与公共事务的权利,主要包括选举权和被选举权、监督权、批评和建议权、检举权、申诉权和控告权、民主管理企事业单位权等。[10]就农民而言,在城市占据主导地位的二元社会结构背景下,政治参与权是农民传递利益诉求的有效工具,参政议政也随之成为实现农民话语权和决策权的最佳途径。由于国家的法律、制度、政策通常是各种利益反复博弈的结果,而许多法律、制度、政策事实上又是和国家的资源分配联系在一起的,因而直接参与或者通过选举代表、监督等方式间接参与这一博弈过程也就意味着参与国家资源分配的过程。从这一意义上来讲,政治参与权并非抽象的权利概念,事实上直接关系到农民在日常生活中的具体利益,因此也是为农民生存所必需的重要权利。
(二)保障型权利
依照保障的方式不同,保障型权利可以分为正向保障和逆向保障两种类型。正向的保障型权利是指确保农民获得基本生活水平的权利,即社会保障权;逆向的保障型权利是指当农民理应获得的权益受到侵害时要求否定这种侵害行为的权利,即司法救济权。
1. 社会保障权。社会保障权是指人们在疾病、失业、工伤、年老等境况下从政府和社会获得一定物质帮助的权利,其权利内容涵盖了社会保险、社会救济和社会福利等各个方面。作为一项带有国际普适性的权利类型,社会保障权最先是由《世界人权宣言》加以确认的,在《世界人权宣言》中社会保障权被表述为“每个人,作为社会的一员,有权享受社会保障,并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。”社会保障权的适用对象既包括城市居民,同时也应当包括农村的居民。其原因在于,农民作为社会财富的重要创造者,理应获得与城市居民相同的社会保障,同样享有获得体面生活的权利。当农民无法维持基本生活时,政府和社会有责任使其免于陷入通过有辱人格或丧失基本自由的方式来满足其需求的困境。从这个角度来讲,社会保障权体现了一种社会正义,即保障农民能够过上一种体现人格尊严和人生价值的生活。农民能否充分享有社会保障权以抵抗生活风险将直接影响到农民的经济行为,尤其是对土地的处置利用行为,进而影响到农业和农村的发展。因此,合理的经济秩序要求国家必须对农民的该项权益给予高度重视。
2. 司法救济权。“无救济即无权利”的西方法谚,充分说明了救济制度在权利实现中的地位和作用。倘使没有国家强制力作为后盾,无论权利规定如何具体全面,终将沦为一纸空文。与私力救济不同,司法救济权在性质上属于一种公力救济,其作用只有通过运用国家权强制力的方式才能实现对个人权利保护的目的。在现实生活中,由于农民通常缺乏诉讼维权意识以及对法院普遍抱有敬畏心理,同时受到自身经济条件的限制,故在实践中较少通过诉讼、仲裁等司法途径解决纠纷。为确保司法救济权之享有及其功能之发挥,我们一方面要加强农民对该项权利的认同以消除误解,另一方面要尽可能地排除非法律因素的干扰以降低成本。只有从认识上肯定司法途径,农民在遇到权利纠纷或者遭受权利侵害时才会自觉自愿地诉诸法律,从而实现司法公正。
(三)发展型权利
对发展型权利可以从不同的纬度进行界定。[11]从广义上讲,发展型权利包括了参与发展的权利和自我发展的权利两种类型。前者强调每个人都有权积极、自由和有意义地参与发展的进程、决策和管理,并公平分享由此带来的各种利益。后者则强调个体在社会中的健康发展所需的各种权利,诸如保证物质发展的就业权、保证精神发展的受教育权以及抵抗发展风险的结社权等等。尽管发展型权利本身就是一个不断发展变化的概念,但无论其内涵怎样发展变化,其核心要求是始终不变的,即强调个体的自我完善和全面发展。具体到农民而言,在现阶段中,以下几种发展型权利无疑是至为重要的权利。
1. 就业权。农民要想立足于不断进步的社会,必须通过一定方式成为社会的有机部分,与社会保持一种动态平衡,进而才有机会分享经济社会增长所带来的财富,而这种参与社会的最主要方式就是劳动。劳动或者说就业对于农民而言,不仅是安身立命的基本手段,更是获得增加自己财富机会的重要前提。相应地,就业权在为农民提供基本物质保障的同时,也为其提供了自由全面发展的机会。长期以来,由于受到城乡二元分治的制约,政府的就业政策向城市倾斜,农民就业受到严重歧视,始终处于劳动力市场的边缘。因此,为使农民能够通过有效的劳动实现自身的长远发展,我们不仅要保护居住在农村的农户,而且要保护从事农业经营活动的事农者,更要保护进城从事非农劳动的农民工,从劳动报酬、劳动条件、劳动安全等各个方面入手,编织一张农民就业保障之网。
2. 受教育权。从严格意义上来讲,物质和精神两个方面是不能截然分开的,精神方面得到发展有利于物质方面发展速度的提升。除了物质方面的发展需求以外,农民同样需要精神方面的发展,而精神方面的发展所借助的重要权利便是受教育权。从人权理论来看,受教育权是公民的一项基本权利,兼有公民权、经济权、社会权、文化权和发展权的多重属性。[12]教育的目的在于培育对基本自由的尊重,充分发展人的个性,进而产生一种社会联动发展效应。农民通过学习科学文化知识、接受先进技能培训,可以摆脱物质上和精神上的贫困,加快融入城市的进度。因此,政府在教育投入方面应当向农村倾斜,扩大农村受教育权的覆盖范围,保证农民享有平等地接受教育的权利,着重解决农村留守儿童和流动儿童的教育问题。
3. 结社权。结社自由是宪法赋予公民的一项基本政治自由,公民享有为了某种共同的目的组织持续性团体的自由。农民结社权的作用主要包括两个方面:一是通过集体的形式实现自身在社会生活中的话语权和决策权;二是形成一种互助的经济组织以共同抵抗发展过程中可能面临的风险。这样一来,农民结社权自然具有丰富的发展内涵,结社是农民借以为发展创造条件和提供保障的重要手段。为此,许多发达国家都建立了相关农民组织,如法国的农民联合会、日本的农业协同组织等。在我国实践中,目前存在多种性质的社团,例如工会、妇联、商会、文联等等,唯独没有代表广大农民利益的全国性团体组织,这种利益表达机制的不完善大大地削弱了农民的发展能力。
四、实现农民权利的路径选择
对于中国广大的农民来说,生存型权利、保障型权利和发展型权利缺一不可。这些权利构成一个完整的体系,守卫着农民的生存和发展,不仅是实现农民市民化的前提,同时也是实现农民职业化的前提。党的十七届三中全会明确要求:必须切实保障农民权益,始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。必须坚持以人为本,尊重农民意愿,着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题,切实保障农民政治、经济、文化、社会等方面的各项权益。为了更好地全方位保护农民的这一系列权利,我们应当遵循“倾斜性保护”的理念,将农民视为一种职业,设计以改变农民弱势地位为核心、旨在实现目标性权利的具体路径。
(一)确立农民的主体地位(职业身份)
在解决“三农”问题的过程中,保护农民权利一直是政府和社会关注的焦点。但与此同时,一个更为重要的问题往往被忽略,即保护农民权利的前提是确保农民的主体地位。没有主体的权利是空洞的和虚无的,对于这种权利的保护自然也就没有任何实质性的意义。事实上,权利价值的实现并不在于制度本身的完善,而在于主体人格的完善,即任何制度价值的实现最终还要回归到主体本身。[13]现实中,无论是从经营者、消费者,抑或从投资者、劳动者的角度考察,农民的主体地位均存在不同程度的残缺,农民权利的主体虚化现象严重。典型的如,村民自治制度要求村民实现自我管理、自我教育、自我服务,村委会的权力来源于村民的授权,但由于村委会在人事任免和财政方
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