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走向包容性的法治国家建设——基于党的十一大至十八大报告的比较分析(二)
日期:19-05-30 来源: 作者:admin
(四)经济市场化、政治民主化与国家法治化的关联分析
 
1.法治变动分析
   十一大以来,我国法治建设多有起伏。党和国家在不同的历史时期对于法治建设有不同的认识和政策,其发展也贯穿了“文革”结束后整个中国改革发展的全过程,影响到政治、经济、社会和人民生活的各个方面。总体上,从十一大至十八大,我国的法治建设一直朝着逐渐成熟的方向进步。具体而言,党领导下的国家法治建设在法律信仰、立法、执法、司法和其他方面有不同的表述和注重。(参见表三)
法治的前提是要有法律信仰,然而几千年的中国历史思想传统,基本上信奉的是权力至上。[1]种制度和法律不因领导人的改变而改变,是我国法治国家建设的重要转折点。十五大之后,我国法治建设的各个方面发展迅速。十六大和十七大从全面落实依法治国方略的角度显示了对于法治的信仰确认,把依法治国作为建设社会主义民主政治的一项要求,而且强调党组织和党员要自觉维护宪法和法律的权威,是对党基于法律信仰提出的要求。党的十八大在十七大的基础上提出要全面推进依法治国,并将其作为走中国特色社会主义政治发展道路和政治体制改革的重要组成部分,提出法治是治国理政的基本方式。这一提法相比于十七大和十六大有较大进步,即从治国理政方式的角度强调对法律的信仰。因此,十一大之后,党领导下的国家法治建设在法律信仰方面总体来说是不断进步的。只有使法律的信仰成为民众的内心认同而非外在的强制,国家才能实现法治化。经历“文革”之后,党和群众在法律信仰方面有较大改观。在十二大上,法制建设作为政治体制改革的一部分,开始与社会主义民主发展结合起来,强调从各方面加强法治建设。十五大是明确表达法律信仰的一届党代会,不仅首次将依法治国作为治国方略确定下来,而且强调依法治国的具体涵义在于这
从十一大至十八大的历届党代会报告中,立法在法治建设中一直占有很大的比重。其中,十三大开始重视立法工作,并将其作为法制建设的重要内容,顺应改革的潮流,将立法作为巩固改革成果的方式。十四大更加重视规范经济行为的法规制定工作,比十三大在具体任务上有更加清晰的认识,说明我国在立法方面开始注重经济发展需要。在提出依法治国方略的同时,十五大还在立法方面提出了长远的目标,即建立中国特色社会主义法律体系,相比于前几届党代会有较大进步,不仅强调立法数量,而且强调立法的质量和系统性,表明我国开始重视成熟的立法。十七大在此基础上强调立法要更加科学和民主。十八大是在中国特色社会主义法律体系基本形成的情况下召开的,在立法方面,除了强调要完善这一体系之外,在提出拓展人民有序参与立法途径方面有很大进步,是在十七大提出民主立法基础上的具体实施。民主立法是社会主义社会本质的体现,也是社会主义法治的本质要求,民主立法是法治建设的基础性环节和基本内容。[2]不仅立法内容要民主,从立法程序上也要体现民主。同时,立法的质量问题也关系到法律的实施效果。所以,从立法方面来看,我国的法治建设在全面推进中国特色社会主义法律体系建设的过程中不断趋向完善。
在执法方面,党和国家的政策变化没有立法那么丰富,但也随着时代的变迁和现实的发展而趋向成熟。党的十一大仅从公安工作方面强调执法,而十二大更是没有提及相关内容。十三大开始提出要完善执法,但未有明确的目标。十四大在十三大基础上有较大进步,体现在加强执法监督,纠正以言代法、以罚代刑等现象,表明我国对于执法方面的问题有了更加清晰的认识。同时在政法队伍建设上,十四大也有所提及,重视提高执法水平。十五大明确提出要依法行政,保障公民权利,而且从执法责任制和评议考核制等方面保障对执法的监督。与前几届党代会相比,不仅从理念上更为进步,而且从具体制度构建上更加完善。十六大在执法上未有新的提法,仅强调执法监督和依法行政。十七大在十六大的基础上有所进步,提出对执法队伍建设的要求,同时重视保障宪法和法律的实施,十八大在执法方面依旧强调依法行政,只是在十七大基础上更加强调规范执法。国家法治化包括政府的法治化,依法行政是政府法治化的要求。[3]因此,从十一大到十八大党在执法方面的政策变化可以看出,我国逐渐重视依法行政,不断要求加强政府行政的合法性,到了十八大则把行政法治上升为理政的基本方式。
在司法方面,党的十一大和十二大未有明确涉及,但从十三大开始提出要保障司法机关依法独立行使职权,促进社会主义民主的法制化,是在“文革”后总结经验教训的一大进步。十四大提出要保障人民法院和检察院依法独立进行审判和检察权,比十三大的提法更加具体,说明党对于司法机关依法独立行使职权的认识更加深刻,是较大的进步。十五大首次提出要对司法进行改革,相比之前迈出了更大的步伐。尤其是其强调从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,并从建立冤案、错案责任追究制度的角度提出了司法改革的具体方案,在执法队伍建设的同时加强司法队伍的建设。十六大提出要维护司法公正,十七大又再提及司法体制改革,而且从多方面具体提出了改革的目标。一方面强调建立公正权威的司法制度,另一方面保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权,有一定的进步。十八大延续了十七大的目标,深化司法体制改革,但没有提出其他具体的目标。
在法律监督和普法等其他方面:十三大开始提出要提高公民的法律意识,重视法制建设中公民的作用。十四大将民主法制实践与教育结合起来,在十三大的基础上对于提高公民法律意识有了初步的构想,但缺乏系统性。十五大开始提出要进行普法教育,不仅强调公民的法律意识,而且着重提高领导干部依法办事的能力。十七大不仅提出要进行普法宣传,提高全民法律意识,而且提出要尊重和保障人权,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利,相比之前的进步在于,不仅强调公民的义务,而且开始重视公民依法获得的权利。十八大除了强调普法教育外,着重强调了领导干部要在宪法和法律范围内活动,并提高运用法治化手段深化改革、解决矛盾的能力,但对公民参与法律监督等强调不够。
 
表三 党代会报告中(十一大至十八大)有关“法治化”变动比较
 
党代会
法治化
法律信仰
立法
执法
司法
其他
十一大
 
未涉及
未涉及
加强公安工作和社会主义法制。
未涉及
未涉及
十二大
 
未涉及
健全社会主义民主和法制
未涉及
未涉及
未涉及
十三大
 
有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。
用立法巩固改革成果。
改善执法活动。
保障司法机关依法独立行使职权。
提高公民的法律意识。
十四大
 
高度重视法制建设。
制定宏观经济管理方面的法律法规。
加强执法监督。
保障人民法院和检察院依法独立进行审判和检察。
增强民主意识和法制观念。
十五大
 
实行依法治国,发展民主同健全法制相结合。
加强立法工作,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。
依法行政,切实保障公民权利。
推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。
开展普法教育。
十六大
 
有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
适应经济发展和入世的新形势,加强立法。
推进依法行政,提高执法水平。
健全司法体制。
加强法制宣传教育。
十七大
 
全面落实依法治国方略,弘扬法治精神。
科学、民主立法。
加强执法队伍建设。
深化司法体制改革。
深入开展法制宣传教育。
十八大
 
全面推进依法治国。
加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径。
严格执法,推进依法行政。
进一步深化司法体制改革。
深入开展法制宣传教育。
 
纵观十一大至十八大报告,在党的领导下,我国法治建设从法律信仰到普法教育都有全面的发展,虽然在具体方面有波动起伏,但仍有所推进。法治作为治理国家和管理社会的基本方式,在深化改革、化解矛盾和维护稳定等方面都有重要作用。[4]从十二大重提法制建设,到十五大开始把依法治国、建设社会主义法治国家作为治国方略,体现了从法制到法治的进步。法制是法律和制度的总称,属于制度范畴;而法治则是依据法律的治理,是一种治理国家的原则和方法,是对法制的完善。[5]另外,党的十八大报告从法律信仰、立法、执法、司法和加强领导干部和群众守法、用法等方面,为我国法治国家建设不断总结经验教训打下了较好基础。
2. 经济市场化、政治民主化、国家法治化的关联分析
   从广义上讲,根据现代国家建设理论,现代国家建设就是使法制建设与市场经济、社会发展、民主政治相互协调统一的过程,是指有利于现代国家的存在、维持和强大的过程。[6]经过30多年的改革开放,我国逐步实现了农业、工业、国防和科学技术的现代化,经济总量走在了世界前列,经济市场化程度日益提高,但对于政治民主化和国家法治化究竟如何实现,学界观点不一。实践表明,通过法治的发展推动民主政治的发展,以法治国家建设统率整个经济和政治体制改革进程,是较为稳妥的路径选择。
十一大明确指出发展社会主义经济是无产阶级专政的基本任务,必须巩固和加强无产阶级在上层建筑包括在各个文化领域的专政和加强社会主义法制,以适应社会主义经济基础。十二大明确提出了贯彻计划经济为主、市场调节为辅原则的问题。以社会主义现代化经济建设为重点和主线,大力推进社会主义物质文明和精神文明的建设,健全社会主义民主和法制。突出强调经济建设的重要性,政治民主化与法治化的相关作用却较少提及。十三大首提我国正处在社会主义初级阶段的论断,经济上以公有制为主体,发展有计划的商品经济,经济体制改革的开始试水,对政治体制改革也提出了愈益紧迫的要求。发展社会主义商品经济的过程,应当同建设社会主义民主政治的过程相适应。不进行政治体制改革,经济体制改革不可能最终取得成功。国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面,民主和专政的各个环节,都应做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。法制建设必须保障建设和改革的秩序,使改革的成果得以巩固。此时已初步认识到经济市场化、政治民主化、国家法治化三者之间不可分割,均衡发展的重要性。十四大提出中国特色社会主义理论和社会主义本质理论。要求必须把发展生产力摆在首要位置,以经济建设为中心,推动社会全面进步。与此同时,也认识到政治稳定是改革开放和经济建设的前提。但实践中仍然贯彻经济是基础,政治和法制为经济服务的原有方针。
十五大明确指出要坚定不移的贯彻依法治国基本方略。经济体制改革的深入与政治民主化、法治化进程相辅相承。政治民主化是经济社会发展的前提和基础。没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。民主发展依赖于法制的健全,法制的健全同样也是社会主义市场经济的客观需要。十六大报告指出,全面建设小康社会,经济建设是途径,民主政治是目标,二者相互促进。经济的发展对法制建设的完善提出了要求,只有法制建设跟上了,经济建设才能获得源源不竭的动力。随着“促进国民经济又好又快发展”观念的提出,十七大对法治建设提出了更高的要求。伴随着我国在经济、法治上取得的巨大成就,政治体制改革的时机日趋成熟,政治民主化建设的需求更加迫切。十八大明确指出,要以政治体制改革带动民主建设,而民主政治的实现需要法治的推进,政治体制改革的进行也需要法治先行。所以“要继续全面推进依法治国,继续深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”(参见表四)
 
表四   党代会报告中(十一大至十八大)有关“经济市场化”“政治民主化”与“法治化”发展变动比较
 
 
党代会
 
经济市场化发展
政治民主化发展
 
法治化发展
党内民主
党外民主
政治体制
改革
十一大
 
发展社会主义经济是无产阶级专政的基本任务之一。
扩大党内民主生活。
充分发扬人民民主。
未涉及
未涉及
十二大
 
经济发展以计划经济为主、市场调节为辅。
健全党的民主集中制。
加强同各民主党派、爱国人士的合作。
改革和完善国家的政治体制。
完善社会主义民主与法治建设。
十三大
 
坚持公有制为主体,大力发展有计划的商品经济。
健全党的集体领导制度和民主集中制。
完善共产党领导下的多党合作和协商制度。
兴利除弊,建设有中国特色的社会主义民主政治。
完善社会主义法治建设,保障经济建设和改革秩序,巩固改革成果。
十四大
 
建立和完善社会主义市场经济体制。
实行民主集中制,发扬党内民主。
完善人民代表大会制度。
积极推进政治体制改革,建设有中国特色的社会主义民主政治。
健全社会主义法治。加强市场制度法规建设,将法制化与民主化紧密相连。
十五大
 
充分发挥市场机制作用,健全宏观调控体系。
健全民主制度,扩大基层民主。
完善民主监督,建立健全依法行使权力的制约机制。
继续推进政治体制改革,扩大社会主义民主。
依法治国。
十六大
 
完善社会主义市场经济体制,建立现代市场体系,深化分配制度改革。
建立健全党内民主制度。
发展社会主义民主政治,扩大公民有序的政治参与。
坚持四项基本原则的前提下,推进政治体制改革,扩大社会主义民主。
加强立法工作,提高立法质量,推进司法体制改革。
十七大
 
促进国民经济又好又快发展。
积极推进党内民主建设,着力增强党的团结统一。
发展社会主义民主政治,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。
政治体制改革与经济社会发展、人民政治参与相适应。
全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。
十八大
 
加快完善市场经济体制,加快转变经济发展方式,实施创新驱动发展战略。
健全党内民主制度体系,以党内民主带动人民民主。
完善人民代表大会制度和协商民主制度,扩大社会主义民主。
继续推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。
全面推进依法治国。注重发挥法治在治国理政中的重要作用。
 
恩格斯在《费尔巴哈与德国古典哲学的终结》中主张:“国家,政治制度是从属的东西,而市民社会、经济关系的领域是决定性的因素”[7]。但他还认为政治具有相对的独立性、对经济发展具有同向、逆向和交叉作用,“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种:它可以沿着同一方向起作用,在这种情况下就会发展得比较快;它可以沿着相反方向起作用,在这种情况下,它在每个大民族中经过一定的时期就要崩溃;或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走,而推动它沿着另一种方向走,这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显,在第二和第三种情况下,政治权力能给经济发展造成巨大的损害,并能引起大量的人力和物力的浪费。”[8]恩格斯这里所说的“
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