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【文摘】陈瑞华|刑事诉讼的合规激励模式
日期:21-01-13 来源:《中国法学》2020年第6期 作者:zzs

陈瑞华:北京大学法学院教授


一、问题的提出


作为一种新型的公司治理方式,企业合规是一种以避免合规风险为导向,针对违法犯罪行为进行事先防范、事中监控和事后补救的管理机制。我国检察机关启动了合规不起诉的改革探索。本文试图对合规不起诉改革问题进行一次初步的理论分析。根据合规被引入公诉制度的不同路径,笔者将实践中正在探索的合规不起诉分为“检察建议模式”和“附条件不起诉模式”,对这两种模式的优劣得失作出初步的评价。在此基础上,笔者将对合规不起诉改革的基本经验作出总结,概括出这一制度的积极效果。鉴于合规不起诉的改革探索刚刚起步,检察机关在此过程中遇到了多方面的制度难题,笔者对于这些主要制度难题以及可能的改革出路,将作出初步的分析和评论。合规不起诉制度属于检察机关参与社会治理的新方式,通过引入合规激励机制,对传统的犯罪预防理论和企业监管理论带来重大冲击,并蕴含着发展新的法律理论的契机。


二、合规不起诉的两种模式


检察机关在探索合规不起诉过程中,创造出了两种制度模式:一是“检察建议模式”;二是“附条件不起诉模式”。前者是指检察机关在审查起诉过程中,对于犯罪情节轻微同时认罪认罚的涉案企业,在作出相对不起诉决定之后,通过提出检察建议的方式,责令其建立合规管理体系的制度。后者则是检察机关在审查起诉过程中,设立一定的考验期,对涉嫌犯罪的企业暂时不予起诉,并对企业建立刑事合规的情况进行监督考察,在期满后根据企业建立合规管理体系的进展情况,对其作出起诉或者不起诉的决定的制度。

上述两种合规不起诉模式具有程度不同的合规激励效果。但相比之下,附条件不起诉模式更符合国际惯例,也更有助于发挥合规激励的效果。通过推行这种激励机制,检察机关可以从两个方面给予涉案企业一定的奖励:一是对于配合调查、积极补救并具有合规意愿的企业,与其签署合规监管协议,作出附条件不起诉的决定,这本身就是对该企业的一种奖励;二是通过合规监管程序,在考验期内成功执行合规计划的企业,作出不起诉决定,这成为检察机关作出的终极奖励。有了两种激励机制,涉案企业就具有了建立合规计划的强大动力;那些潜在的涉案企业,也更可能具有与检察机关达成合规监管协议的愿望。应当说,从针对涉案企业和潜在涉嫌犯罪的企业建立合规机制的激励效果来看,附条件不起诉模式具有明显的优势。


三、合规不起诉制度探索的主要动因


(一)民营企业的特殊保护

近年来,基于对民营企业进行特殊保护的考虑,我国检察机关将企业合规管理机制引入公诉制度之中,作出了合规不起诉的制度探索。通过这一探索,那些依照刑法已经构成犯罪的企业以及高级管理人员,可以获得以企业合规换取宽大刑事处理的机会,被作出相对不起诉的决定,避免了被法院定罪的结局。作为一种出罪机制,合规不起诉制度避免了民营企业和高级管理人员被定罪判刑的结果,使其不会被钉上“犯罪企业”或“犯罪企业家”的标签,避免了企业失去交易资格、被迫退市、无法上市甚至被吊销营业执照的危险,防止了企业可能出现的停产停工甚至破产倒闭的结果。

(二)民营企业经营模式的合规化改造

通过进行合规不起诉制度的探索,检察机关在对涉案企业进行宽大刑事处理的同时,还采取了“源头治理”的措施,督促其在采取配合调查手段和补救措施的前提下,对企业的管理机制和经营模式进行全方位的合规化改造,消除其中的制度隐患和管理漏洞,使其减少再次发生违法犯罪行为的机会和可能。通过这种“脱胎换骨”的合规改造工作,涉案企业有望确立合规经营的习惯和文化,企业高层重视合规管理的重要性,建立对每一项交易、经营、投资、决策活动合规性的审查,将可能发生的违法犯罪行为消灭在萌芽之中。

(三)检察机关参与社会治理的新方式

首先,检察机关建立了合规监控人制度,引入了独立的外部专业机构和专业人员协助检察机关进行合规监管工作,这是继法院确立破产管理人制度之后,我国司法机关引入外部专业力量协助企业监管的又一制度创新。

其次,检察机关作出附条件不起诉的决定,这本身就属于对承诺推进合规管理的企业的一种重大奖励,也会发生吸引其他企业做出合规承诺的激励效果。

最后,检察机关对企业接受监督考察和执行合规计划的情况进行审查评估,对于那些表现良好的企业作出不起诉的决定,从而对企业产生了极大的奖励效果。


四、合规不起诉制度探索中的争议问题


(一)检察机关的罚款权问题

在探索合规不起诉制度过程中,检察机关通常不对涉案企业采取罚款措施。这样可能存在纵容其犯罪行为的问题。可以考虑改革我国的行政处罚制度,建立一体化的行政处罚制度,赋予检察机关实施行政处罚的权力,对于那些由行政执法案件转化过来的刑事案件,检察机关在作出合规不起诉决定时,可以直接科处包括罚款在内的行政处罚。但即便如此,西方国家对涉案企业采取动辄科处天价罚款的做法,也并不适合我国的情况。

(二)合规监管考验期的设置问题

我国一些基层检察机关在探索合规不起诉改革过程中,通常设置了6个月至12个月的考验期。如此短的合规考验期,可能无法督促企业建立较为成熟的合规计划,也难以给合规监控人最起码的观察期和指导期,企业在建立合规计划问题上,很可能会流于形式,难以使其合规计划取得实际效果。要走出这一困境,唯一可行的办法就是在合规不起诉改革探索被上升为法律制度以后,立法机关改革刑事诉讼制度,将涉嫌犯罪的企业正式纳入法定的“附条件不起诉制度”之中。

(三)检察机关与公安机关的程序衔接问题

在很多情况下,公安机关经常对嫌疑人采取剥夺人身自由的强制措施,对涉案企业采取查封、扣押、冻结等强制性处分措施。检察机关应通过寻找现有制度的空间,利用审查批捕和提前介入的时机,尽早发现符合适用合规不起诉条件的案件,尽早与企业达成合规监管协议。尤其是借助于我国目前全面推行认罪认罚从宽制度的经验,对于涉案企业或者涉案企业高管自愿认罪认罚的案件,在侦查阶段就开始将其纳入“特殊程序通道”,大幅度缩短刑事侦查的周期,尽管事案件进入审查起诉程序。这是一种切实有效的解决方案。

(四)检察机关与行政监管部门的程序衔接问题

我国法律确立了一种行政处罚前置制度,也就是先由行政监管部门对涉案企业展开行政调查,甚至作出行政处罚,对于其中涉嫌犯罪的企业,再移送刑事侦查部门进行立案侦查。在行政监管调查和刑事立案侦查程序之间,就存在着一个“时间差”,也存在着一个程序衔接问题。在很大程度上,检察机关与相关行政监管部门联合发布专项合规计划,为企业制定具体可行的合规管理标准,这可能是在全面推行合规不起诉制度过程中所要解决的重大课题。

(五)独立监管人制度的有效性问题

一些检察机关在推行合规不起诉制度时,确立了外部监控人或合规监管人的制度。如何吸收优秀的外部专业人员进入合规监管人名录,如何督促这些合规监管人提供称职的合规监管工作,如何督促合规监管人遵守职业行为守则,防止出现与被监管企业发生不正当的利益输送问题,这将是一项亟需解决的重大课题。在这一方面,法院在破产清算案件中对破产管理人的监控制度,可以成为检察机关在建立合规监管人制度方面可以借鉴的经验。

(六)企业合规的适用对象

基于保护民营企业的考虑,合规不起诉不能仅仅适用于涉案企业,而且还可以扩大适用于涉嫌犯罪的民营企业家。这属于一种富有中国特色的合规监管制度。为避免合规监管制度的滥用,检察机关在针对民营企业家涉嫌犯罪的案件适用合规不起诉时,还应当考虑企业是否存在监管不力、制度有漏洞、管理有隐患等方面的问题,并注意将建立合规监管机制作为消除隐患、减少漏洞、建立内部控制机制的有效举措。


五、合规不起诉对刑事诉讼理论的影响


(一)合规激励效应

合规不起诉制度是检察机关对协商性司法模式的最新探索。通过探索这一制度,检察机关放弃了“父权主义”的公法理念,引入了市场经济中的协商、交换和妥协的私法理念,与涉案企业达成合规监管协议,以合同管理的方式吸引并督促企业推进合规计划的实施。合规不起诉制度的实施,显示出检察机关接受了一种“互利双赢”的协商性公诉理念,采取了一种“平等协商”和“等价有偿”的市场经济思维。这种将不起诉作为合规激励机制的制度探索,属于协商性公诉理念的最新发展。

(二)一种新的犯罪预防理论

通过推行合规不起诉制度,检察机关督促企业建立了旨在预防犯罪再次发生的合规防控体系,推动企业实施合规体系,将通过合规来预防犯罪的理念贯彻于刑事诉讼过程之中,发挥了原来由刑罚执行部门所发挥的预防犯罪职能。检察机关充分发挥了参与社会综合治理的积极作用,体现了犯罪预防和社会治理一体化的刑事司法理念。

(三)企业自我监管理论

合规不起诉制度的引入,意味着检察机关放弃了过去那种“为办案而办案”的方式,从外部推动企业启动了一种自我监管的机制。一方面,企业通过对各个经营环节的实时监控,实现自我识别违法犯罪行为的目的。另一方面,企业通过必要的制度补救和及时整改措施,完成自行改造经营模式、进行自我修复的任务。企业通过及时改造经营模式,进行制度上的及时修复,企业完善管理制度的机能就得到了激活,其自我监控、自我防范、自我管理的能力也得到显著的提升。


 


基于加强对民营企业特殊保护的考虑,我国检察机关启动了合规不起诉制度的改革探索。从合规引入公诉制度的路径来看,合规不起诉具有检察建议模式和附条件不起诉模式。从有效合规的激励效果来看,这两种模式各有其利弊得失,但可能成为我国检察机关引入合规机制的两种制度载体。合规不起诉制度的探索,不仅有着保护民营企业的政策考量,也有着改造民营企业经营模式、进行除罪化改造的考虑,最终实现减少和预防民营企业犯罪的积极效果,发挥检察机关在参与社会治理中的积极作用。目前,合规不起诉制度正处于探索阶段,各地检察机关进行了不少制度创新,但也面临着诸多方面的制度困境和现实难题。但无论如何,合规不起诉制度的推行,意味着一种合规激励模式在我国刑事诉讼中开始出现,对刑事诉讼理论的发展会产生深远的影响。



本刊已发相关主题的文章还有:


1. 赵万一: 《合规制度的公司法设计及其实现路径》(2020年第2期);

2. 杨 力: 《商业反腐的结构性治理和模式》(2016年第5期);

3. 李本灿: 《企业犯罪预防中合规计划制度的借鉴》(2015年第5期);

4. 王振川: 《关于治理商业贿赂的若干问题》(2006年第4期);

等等。



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