陈婉玲：华东政法大学科学研究院教授、产业与区域经济法制研究中心主任

一、问题、背景与权利化的价值

基于禀赋差异、区位特点和国家整体发展战略需要，我国生态保护区、水源涵养区、粮食主产区和资源富集区等功能区域承担着生态保护、修复与资源输出的责任，必须在生态、环境、资源利益上做出一定的牺牲，或让渡自己的经济利益，或放弃自己的发展机会，或开发受到限制与禁止，由此产生利益流失和外溢，与生态受益区、粮食主销区、资源输入地之间因利益关联而产生利益损益关系。长期以来，对因区域利益外溢造成的利益减损和发展贫困，主要采用财政转移支付等纵向调控手段给予直接扶持与救助，忽略互有损益关系的区域间的横向利益补偿问题。区际利益补偿是区域外部性作用的结果，其实质是关联区域间的利益协调与分配，区别于政府的纵向补偿。

目前，“区际利益补偿机制”作为区域协调发展的创新机制，已经获得国家政策确认，但机制的实践探索窒碍难行，补偿权利义务主体不明确，补偿方向混乱，行为不连贯，标准不统一，无法获得长效。

权利决定义务，是证成义务主体及其义务的基础，无权利意味着义务主体可以逃避履行责任。由于特定功能区域利益外溢所产生的效益具有非排他属性，没有人会自觉为这种牺牲进行支付，如无区际利益补偿权，将无法回答“谁负有对利益受损区域的补偿义务”这一现实问题，补偿行为也将追随权力指令左右摇摆，或因利益博弈而作辍无常。由法律创制区际利益补偿权，既明确了受损区与受益区之间的补偿关系，也排除了补偿义务的选择性，进一步稳定补偿行为预期。区际利益补偿权是利益受损区获得发展话语权的重要依据，是其向利益受益区提出补偿主张，用权利方式处理补偿争端的工具。

二、功能分区、制度性剥夺与利益外溢

区际利益补偿是指在区域外部性和区际关联性前提下，受益区基于公平负担原则对做出特别牺牲或付出代价的区域主体予以某种或某几种方式的填补，其目的是增进其福利和发展能力。以权利角度定义区际利益补偿，即指受损区向受益区提出利益补偿主张或请求的资格。区际利益补偿权的生成路径以特殊功能区行为外部性为逻辑起点，以制度性剥夺导致区域利益外溢为直接原因，以受损区与受益区明确的损益关系为基本前提。

在“主体功能区”政策背景下，我国许多生态保护区、水源涵养区被列入“限制或禁止开发区域”，其以提供生态产品和服务为主体功能，以生态建设引领区域经济工作重点。但是，生态环境具有整体性、关联性与不可分割性特点，虽然区域的地理规定性和行政权力配置产生了区域的利益边界，但行政分割无法阻碍环境生态问题的传播与扩散。例如，流域生态系统具有很强的空间整体性和开放性，上游地区承担比下游地区更多的生态治理责任，其付出成本和作出牺牲形成的生态效益并不为其独享。可见，环境整体性使得生态保护区的生态建设和生态服务具有跨区的外部溢出效应，当外部性效益没有得到合理补偿或支付时，不仅难以形成生态保护的动力与激励，区域间也将产生利益矛盾乃至冲突。

我国特殊功能区经济弱势地位的形成具有较强的政策性、制度性诱因，即政府的各种社会经济安排和公共政策是这些区域遭受利益剥夺的直接原因。政府无论是以“分区制”限制特定区域的空间开发与资源利用，还是通过具体的制度性安排影响区际利益流向，攫取区域利益剩余，实际上都是国家权力介入区域利益分配，以制度性剥夺和政府管制手段分享资源利益和经济利益的集中表现。

剥夺即以强制的手段夺走某种事物或利益，区域的制度性利益剥夺的直接后果是区域利益的让渡、牺牲和发展机会的丧失。为了弥补资源分布与消费需求错位的资源结构问题，我国实行资源跨区调配政策，政府或以行政决策和制度安排直接控制资源的分配，或对资源的使用采用直接的行政赋权模式，形成资源输出地与输入地之间资源利益输送关系。

政府对资源输出地的资源支配限制，割裂资源地经济发展与资源优势之间的联系，剥夺资源地依靠资源优势发展经济的路径选择，导致资源利益和经济利益的双重流失。从国家层面上看，为消除政府行为外部性对区域利益的侵害，政府在制度供给和管理机制上常常做出一定的补救，如设计相应的补贴和援助制度，但对政府外部性行为的获益区域来说，是否应从获益中剥离出一定的利益用来反哺受损区域？各区域之间如何通过补助或补偿之类的制度安排来稳定相互的联系，取决于利益受损区是否享有对抗他人的力量，即请求补偿的支配力。

三、迈向权利化的驱动力：区域利益评价与合作、激励

区域利益独立性是区际利益补偿权利的正当性基础，区域作为国民经济系统的独立层次和中观载体，是产权“科层结构”的重要层级，是一个具有整体利益的综合体。近年来，资源有偿使用和生态环境货币化已获得广泛认知，以产权主体分析区域利益独立性问题，使得剖析区际损益关系有了有力的依据。

基于地理区位、资源禀赋的差异，区域在资源结构或地理区位上的“比较优势”是客观存在的，认真对待区域作为“产权主体”的现实，正视特殊功能区在资源、环境利益上的比较优势，尊重每个区域公平发展经济的利益诉求，可以寻找到生态受损区与受益区、资源输出与输入地之间相互合作的利益交汇点和驱动力，进而获得区际利益补偿权的正当性基础。

权利本质上是一种社会关系，一种共同体成员的相互关系，合作与激励是区际利益补偿权利化的驱动力。尽管区域利益独立性滋生了区域决策的自利性，但从生态环境的关联性和资源空间分布的非均匀性而言，特定区域之间已然形成社会、经济活动的利益共同体，他们彼此相互依存，存在着复杂的利益联系，具有建立“优势互补、互惠互利”的合作基础。受益区与受损区的合作是一种“损益型”合作模式，具有典型的“反相共生”的关系。受益区给予受损区利益补偿是实现合作的必要条件，这种补偿能够反过来促进利益受损区生态保护和资源输出的意愿和责任，进而使得补偿主体自身的需求得到可持续的满足；反之，如果受益区仅是“坐享其成”而不愿为受损区分担一定的成本，就会形成区际间收益与成本的不平等，伤害受损区生态保护或资源输出的积极性，进而影响社会经济发展，这是一种基于公平原则的互惠关系。

现在，越来越多的国家和国际组织将PES视为社会成员之间资源转移和可持续生态管理的激励机制，通过受益者的支付，为生态养护提供稳定资金流，既能以经济激励促进养护者减贫，也能因养护者持续的自觉保护措施而减少生态系统服务的管理成本和效益差异。赋予受损区请求利益补偿的权利，既能对其正外部性行为产生激励影响，也能够进一步帮助其理性处理经济发展与生态保护之间的关系，否则，即使某一江河的上游地区保护森林资源具有使下游地区乃至全社会受益的正外部性，但是上游地区为什么一定要保护森林而不去采伐森林呢？

四、一个以“区域”为主体的新型关系性权利

构建区际利益补偿权利体系首先必须明确“权利的主体是谁”这一基本问题，即区域权利研究首先要从理论上对“区域”做一个身份定位。区域关系的法律治理需要以权利与责任为落脚点，而在权利理论谱系中，以“区域”为主体的权利研究尚属未“开垦”的荒地，亟需理论界为它填充上意义。

从“主体是人”这一传统思维出发，区域的主体性建构集中表现在对作为主体的“人”的内涵及其范畴的认识或解读。实际上，人虽然是最基本、最具独立意义的主体形态，但由人构成的主体却不仅仅是个人主体，还包括众多个人以自然或社会的方式组成的群体，他们作为特定的主体也会对自然或社会发挥作用。既有“区际利益补偿”理论大都将区域利益主体直指区域政府及其辖区内的企业和个人，少有从整体上将“区域”作为一个主体看待，而基于政府、企业、个人自利性的限制，如何协调政府、企业和个人的不同利益站位，并将其塑造成区域的整体利益成了利益补偿研究中的纠结。只有将区域整体利益与政府部门利益、成员个体利益加以区别，才能获得区域作为权利主体的认知。

“区域”作为一个有机整体，有自己特定的经济系统、社会功能和目标函数，需要在整体上谋求发展和实现效益，它有一种自己满足的预算。区域的整体属性与区域内个人的个体属性不是简单的集合关系。区域“作为具有明确边界的现实存在”，其独立精神和整体力量已超出了个体主体的局限性，需要以整体主义观来看待区域的“独立人格”问题。随着国家经济发展方式的转变，区域作为空间组织形态承载着更多政治改革、经济发展、文化科技创新功能，区域间互动合作关系进一步加强，在区域互动关系中，如何将“区域”从地理概念上升或转化为法律主体概念，这是讨论区域关系及其权利义务配置必须解决的前置问题。

五、关系结构：以区域间存在明确利益损益关系为前提

(一)权利主体与义务主体的识别

区际利益补偿建立在互有损益关系的地位平等的相关区域之间，无论是投入型、发展受限型还是利益让渡型区域利益损失，均以产生外部经济性和具有明确的受益者作为判断是否存在区际损益关系的前提。一般来说，流域上游地区肩负涵养水源重任，承担更多的流域生态服务责任，是支付生态建设成本和发展机会受到限制的主要地区，而下游地区却是享受上游生态保护效益的主体，因此，流域区位环境决定水资源区际利益补偿中谁是补偿的义务主体，谁是补偿的权利主体。区际利益补偿权的权利主体是指付出代价、做出牺牲的利益受损区域，而义务主体则是指享受了区域正外部性的受益方，即区域发展权让渡或利益牺牲的受体。通过区域外部性产生的机制和作用用途，识别外部性的产生者与承受者，进而抽象与提炼权利主体和义务主体是确立区际利益补偿横向法律关系的有效路径。

(二)主体不具有隶属关系的横向补偿

补偿关系主体间不存在隶属关系是区际利益补偿关系的重要特征。与以科层组织体系为依托进行的政府纵向补偿不同，横向补偿以“互惠互利，权责对等”原则为基础，双方法律地位平等，不存在行政上的命令与服从关系。不存在命令与服从关系的地区，既可以是省域之间或者同一行政区划内部同级市域、县域之间，也包括跨行政区不同层级的省域、市域与县域相互间的关系。

(三)请求权的启动与权利的实现路径

区际利益补偿权的规范效力是请求，其拥有基于受给付功能而应有的请求权属性，由于区际间利益关系的特殊性，这种给付请求权的实现存在以下逻辑进路：

首先，启动区际利益补偿请求给付的条件是权利主体的“先行给付”或“先在损失”。基于国家的发展战略和分工理论，特定功能区必须做出一定的利益牺牲，这实际上存在发展权丧失或者利益让渡的问题。

其次，以协商方式签订区域间补偿协议，化解利益冲突是落实区际利益补偿权的理想路径。实践中，特殊功能区的利益补偿权已在各种区域政策、区域协作和区域协议中得到体现。但是，由于区域协议各参与方并无行政隶属关系，缺乏集中的权威安排和制度约束，这种纯粹的契约关系往往只产生道德上的强制力，我国目前的各类区域间协议仍存在“协议文本转发各部门不到位”“高层协商和对口落实衔接机制不健全”“双方合作意愿不对称”等问题。

最后，为解决和防范区域协议领导力和执行力不足导致的区际利益补偿权实现困境问题，必须加强补偿请求权救济的制度安排。在新型权利可诉性面临诸多理论与实践障碍背景下，加强中央政府或者区域共同的上级政府在区际利益补偿关系上的协调功能仍是现实可行的路径。

　结　语

区际利益补偿作为解决区域发展不平衡的一种制度性工具，是对利益关联区域之间功能关系与利益分配的一种描述，区际利益补偿权的法律创制关涉到立法、司法乃至法学理论多学科、多维度联动，权利如何创制、权利的内容及其表达、适用与救济，这些无疑是很复杂和棘手的难题，无论立法的体系型塑还是技术操作都将对传统法律带来挑战与冲击。因此，区际利益补偿权利理论是一个系统工程，其理论建构和制度建设任重道远，需要学术界合力共促其成。

本刊已发相关主题的文章还有：

1. 王春业: 《论我国“特定区域”法治先行》(2020年第3期);

2. 吕忠梅课题组: 《“绿色原则”在民法典中的贯彻论纲》(2018年第1期);

3. 董　皞: 《“特区租管地”：一种区域合作法律制度创新模式》(2015年第1期);

4. 王灿发: 《论生态文明建设法律保障体系的构建》(2014年第3期);

等等。