蒋悟真：华南理工大学法学院、法治经济与法治社会研究中心教授

近年来，党和国家作出了一系列有关深化科研项目经费管理体制机制改革的重要指示和系统部署，但因改革政策性文件欠缺稳定性、系统性、可操作性，许多地方部门、高等院校以及科研院所受传统制度惯性的影响，难以真正突破有关科研项目经费管理体制机制的障碍。为此，在法治视域下，发挥领域研究范式中多部门法与多学科合作规制的优势，理性认识科研项目经费管理体制机制的矛盾与转型，从顶层设计、体系重构与制度供给层面对科研项目经费管理体制机制改革的法律障碍予以系统性研究，构筑我国科研项目经费管理体制机制改革的学术体系与理论体系，成为深化科研项目经费管理体制机制改革的时代命题。

一、科研项目经费管理改革的法治障碍

(一)科研项目经费管理改革法治化的本质解读

国家通过公共财政资助科学研究活动，是基于国家与科学之间已建立一种科学契约关系而出现的，即“政府给予科研经费资助和科研自治权以交换科学发现、技术创新和科研人才”。实现科研项目经费管理改革法治化的关键或实质在于“调整和重塑国家与科学的关系”，即科学契约关系及其保障机制的规范化。具体而言，一是科学契约关系的夯实，二是发挥科研自治性，三是对科研产出率进行科学合理评价。概言之，科研项目经费管理改革法治化的深层要义，就是在科学契约关系的引导下、借助必要的法律基础要素(如权力、权利、责任)，以廓清科研项目经费资助关系中各相关主体权力(利)行使的边界，实现国家与科学在科研项目经费管理中权力(利)、义务和责任分配达到规范化与均衡化。

(二)我国科研项目经费管理体制机制存在的问题

1. 科研项目经费管理组织机制不科学

首先，政府部门直接管理科研项目效率不高。在我国当前的经费管理实践中，政府部门垄断经费管理权力。与此同时，科研项目资助管理“政出多门”，资源碎片化的问题突出。

其次，经费管理权力下放无序。一方面政府部门不愿过多下放经费管理权力或欲通过下放经费管理权力逃脱管理责任；另一方面，作为权力下放相对方的项目依托单位受行政管制思维的约束以及自身经费管理体系与管理能力的限制，不愿承接已下放的权力。

最后，经费使用监督协调性不足。一方面尚未构建起科学规范的经费使用监督体系，审计、纪检监察、国有资产管理等部门在权力行使中“条块分割”“各自为政”；另一方面尚未构建起符合科研活动基本规律的经费使用监督规则，而是准用行政预算监督制度与规则。

2. 科研项目经费管理运行机制不顺畅

首先，在科研项目预算编制阶段，科研人员根据目标相关性、政策相符性和经济合理性等原则编制科研项目预算，并严格执行经科研资助机关批准的项目预算，此种预算编制违背了科研活动基本规律，同时使得科研自由严重依附于项目预算。

其次，在科研项目预算执行阶段，我国科研项目资助一般采用定额补助资助的方式，但在具体的经费支出与使用过程中，更类似于成本补偿制。科研项目资助制度与经费报销制度的设计缺陷，极大地增加了科研人员的经费使用风险。

最后，在科研项目经费决算阶段，财务、资产等管理部门仅能就经费使用的合规性进行评价，而无法判断经费使用合理与否，一方面导致科学研究存在着低效、浪费等问题；另一方面对于科研人员为确保科研活动的顺利进行而突破现有经费管理制度的预算执行偏离行为无法做出合理的判断。

二、科研项目经费管理改革的法治化基础

(一)科研项目经费管理权力的配置基准

1. 辅助性

在科研项目经费管理过程中，应首先发挥科学共同体、项目依托单位等主体的作用，当依靠科学共同体或项目依托单位自身无法有效解决经费管理问题时，科研资助机关才及时介入经费管理进程，且科研资助机关不得替代科学共同体或项目依托单位的经费管理行为。

2. 开放性

我国科研项目经费管理体制改革历程，经历了由单一的“科研资助机关—研究机构”为主体的经费管理制度到“科研资助机关—专业项目管理机构—项目依托单位”再到“科研资助机关—专业项目管理机构—项目依托单位—独立第三方主体”的多元化经费管理主体制度的改革进程，相关主体经费管理职权也基于经费管理的需要而不断调整。

3. 协同性

科研管理高效运行的前提是权力的合理分配，强调多元主体基于共同理念和治理规范采取集体行动，统一领导、分工合作、协调运行，在不同科研项目经费管理主体间实现权力、义务、责任的协同和优化，在互相配合、相互协调、协同进步中达到协同治理目的。

(二)科研项目经费管理权力的优化配置

1. 科研项目评审阶段的权力配置

一方面应明确科研资助机关、评审专家的职责范围，充分赋予并尊重评审专家在项目评审中的独立性与权威性；另一方面要夯实公平竞争机制，从评价体制、公开程序以及评审专家责任等方面夯实科研项目经费配置公平竞争制度。

2. 科研项目经费支出与使用的权力配置

在科研项目经费“包干制”管理体制试点改革的时代背景下，如何优化科研资助机关与项目依托单位的经费管理权限，是实现经费管理改革法治化的核心。

一是优化科研资助机关的宏观管理职权：首先，为科研活动的顺利进行提供必要的保障；其次，建立健全科研项目经费管理纠纷解决以及经费使用绩效评价等机制；最后，强化科研资助机关的合同责任。

二是明确项目依托单位的职能定位：首先，明确项目依托单位经费使用服务者的定位；其次，明确项目依托单位的管理权限和范围，落实分级责任承担机制；最后，落实项目依托单位的法律责任。

3. 科研项目经费监督阶段的统筹协调

为实现项目监督主体的分工与协同：第一，以功能适当性为基本原则构建科研项目经费的监管机制，明确各监管机关的职责分工；第二，统一科研项目经费使用的监管标准；第三，加强科研项目经费管理政策与审计、纪检监察、巡视等法律法规的衔接。

三、科研项目经费管理改革法治化的目标

(一)科研项目经费管理改革中的科研权利保障问题

1. 科研权利赋予及维护机制不足

通过梳理各位阶代表性的规范文本可以发现，科研权利的内容在逐层授权与具体化中更加演变为一种宣示性的权利，不仅在赋权的范围上逐渐缩小，对科研权利的程序性救济也处于缺失的状态。

2. 科研责任担负与权利行使不匹配

从规范层面来看，现有的规范文本仍然没有形成一个内容完备、逻辑明确的责任促进体系，存在过于强调行政性追责而导致促进科研人员自觉履责(即自律)方面弱化以及可操作性不强等弊端。

(二)科研权利的保障及尽责机制的完善

1. 科研权利的体系化及保障机制的构建

第一，自主权及其保障机制的确立。在落实科研人员自主权方面，除了明晰科研人员在科研项目中可以自主决定的范围，亦要明确保障科研人员自主权实现的责任主体。

第二，容错权及其保障机制的建立。一是科研项目经费使用的容错权，科研项目经费管理要正确把握经费使用规律，不能简单粗暴地用标准化框架进行机械套用。二是科研项目经费管理改革的容错权，即在改革和创新科研项目经费使用和管理方式上，出现因缺乏经验、先行先试上的尝试性失误或过错，应对改革者的责任予以豁免。

第三，救济权及其保障机制的明确。需要依据科研过程的特征及其规律区分内部救济与外部救济途径。首先，可通过科学共同体的同行评价及自查功能发挥其中介作用，在帮助科研资助机关，在帮助科研资助机关确认纠纷的同时也为科研人员权利提供有效保障。其次，科研人员救济权的行使形式，除了行政复议与诉讼外，还应纳入替代性纠纷解决机制，如协商、调解与仲裁等。最后，在相关法律文本中对权力主体的法律责任予以明确。

2. 责任自由的规范构造及尽责机制的健全

在规范科研人员行为动机方面，可以积极落实并完善科研项目经费的信息公开制度。在培育科研人员的责任自觉方面，可从健全科研诚信制度着手，强化科研人员在使用科研项目经费方面的自律。

四、科研项目经费管理改革法治化的责效兼容

(一)科研项目经费管理改革法治化绩效保障模式的选择

当前我国合规导向型科研项目经费绩效评价机制过多地保留着传统管制思维，试图通过严格的过程控制和责任追究机制来规制科研经费运行过程中的风险，导致多元主体间法权配置的失衡、科研项目经费配置的非效率性等多重困境。我国合规导向型科研项目经费绩效评价模式亟待向合规律导向型科研项目经费绩效评价模式变革，以满足科研项目经费管理改革法治化要求。

(二)科研项目经费管理改革法治化绩效保障机制的完善

1. 绩效评价宗旨的转化

首先，经费绩效评价机制以保障科研权利为宗旨；其次，公平与效率的统一是科研项目经费绩效评价所保障的基本价值目标；最后，科研项目经费绩效评价机制以社会公共利益为宗旨。

2.评价组织模式的调整

首先，应在明确人大最终评价权、科技部实施组织权、第三方参与权以及专业人士评议权等不同主体权力(利)的基础上，厘清不同主体行权边界和职责；其次，发挥科研资助机关、同行评议专家、第三方主体等多主体作用，实现多元主体互动，保障评价的多元化、专业性和有效性；最后，完善评价程序和责任追究机制，克服绩效评价过程中的权利(力)恣意，保障评价的公正性、客观性。

3. 评价标准与评价指标体系的完善

第一，我国经费评价标准与指标体系的建构应转向以多元主体权利(力)的合理实现与项目经费的综合效果为重心，从而形成以投入、过程、产出以及效果等多元经费指标评价体系构成的综合经费绩效评价体系。

第二，类型化评价标准与评价体系的建构，应针对不同类型项目的特点，设置有针对性的评价标准和评价指标体系。

4. 责任追究应坚持惩罚性与激励性的统一

首先，在建构多元化责任体系的同时，保持刑法的谦抑性为多元主体参与科研项目经费治理提供宽松的环境；其次，合理建构多元主体科研项目经费治理法律责任体系，依据科研资助机关、项目依托单位、科研人员、第三方主体等多元主体间的法律关系，来判断其应承担的法律责任；最后，通过赋予特定权利(力)为多元责任主体合理采取改进行为提供宽松环境。

结　语

建构系统科学的科研项目经费管理体制机制，设置合理的法权结构，消弭科研权利与科研权力的张力，提升科研项目经费管理绩效，激发科研人员的创新活力，是深化科技领域“放管服”改革和建设创新型国家的客观要求，更是追寻科研项目经费管理法治化的理想图景。为此，总结以往科研项目经费管理改革实践经验，对科研项目经费管理法治化理念、制度和基本概念予以科学阐释和理性分析，从而为尽快制订出台一部事实与规范相统一的“科研项目经费治理条例”提供实践与理论支撑，以之引导科研项目经费管理改革的全过程，既是科研项目经费管理改革法治化路径研究的出发点和落脚点，更是实现中国科研项目经费治理必须要解决的关键问题。