【文摘】李红勃 | 通过政策的司法治理

日期:20-07-21 来源: 作者:zzs

李红勃：中国政法大学法治政府研究院教授

“司法政策”一词，可以将其理解为特定的党和国家机构发布的、旨在指导一定时期司法工作的方针政策。通过司法政策，可以在司法管理和个案审判中实现政治与法律的连接，如同脐带将胎儿与母体连接起来一样，司法政策以一种独特的形式，把党的领导与司法工作连接起来，把特定时期国家的中心任务与具体案件裁判连接起来，从而在解决司法个案的同时，引导司法参与社会治理，推动国家宏观目标在司法中得以实现。

一、司法政策的基础

(一)司法政策的体制基础：当代中国的政法体制

1949年以来，新中国成立后逐步形成了一种新的法律体制和法律传统，理论上可以将其称为“政法体制”或“政法传统”。它在坚持党的领导的前提下，主张法律的制定及实施要服从和服务于党和国家的根本目的和总体任务。

司法政策是一种独特的存在，它体现的是党和国家的阶段性政治意志，因而具有政策的灵活性的一面；同时，它往往又是最高司法机关针对司法活动提出的具体要求，因而多少又带有准规范性和准强制性的一面。司法政策的这种身份优势使它在审判中可以被自由运用，根据需要灵活地腾挪转身。

(二)司法政策的意识形态基础：中国特色司法理念

当代中国的司法理念，作为国家整体意识形态的一部分，其核心是强调通过能动司法，积极“服务大局”和“让人民群众感受到公平正义”。为引导司法机关服务大局，“集中力量办大事”，根据社会发展需要和中央要求，最高司法机关会不定期出台司法政策，及时对国家要求作出回应，督促各级司法机关在具体审判中参与和支持国家目标、中心任务的实现。司法政策可以根据形势变化，及时提出方向性意见，引导法院在审判中进行综合性、实质性考虑，鼓励法官在审判中平衡各方利益，实现法律效果与社会效果的统一，争取处理结果得到群众的认可和赞同。

(三)司法政策的社会基础：转型时期的风险社会

转型社会的高风险决定了法院不单单是一个“纠纷裁判型法院”，还必须成为一个“风险化解型法院”，即司法审判不仅要追求“事实清楚、程序正当、法律正确”，还要考虑政治效果和社会效果，进行“效果导向”的思维，争取实现“案结事了”。

在此背景下，司法政策就成为实现司法审判“案结事了”目标的一种有效机制。司法政策一半像政策，一半又像法律。它给予了法官能动司法的广阔空间和有力支持，使其可以采取效果最优的方案处理案件。

二、司法政策的功能

(一)在司法中实现“政治—法律”的联通

司法政策一边连接着司法，一边连接着政策，它在实现法律与政治联通的同时，也实现了两者的相互制衡，引导法官在具体个案中综合考虑各方因素，寻求效果最佳的裁决。一方面，通过司法政策可以对法律的严格形式主义进行必要的弱化处理，从而实现个案结果的实质公正。另一方面，司法政策还可以帮助法院抵制和化解来自外部的干预和压力，司法政策具有政治正确性和话语的权威性，它成为法院可以利用的一项“司法话语资源”。

(二)引导司法服务“当前形势下”的“中心任务”

在围绕“中心任务”开展司法工作的过程中，法院不仅是一种“裁判型法院”，也是一种“服务型法院”或“保障性法院”，即司法必须为特定时期国家中心任务提供服务和保障。“中心任务”大致可以分为两类：一是常规性的任务，二是突发的临时任务。前者可以理解为国家根据经济社会发展在不同时期确定的中心任务，如“年度目标”或“五年发展规划”等；后者可以理解为经济社会发展中突发性的紧急任务，如化解金融危机、防控突发疫情等。在司法工作呼应和落实国家“中心任务”的过程中，司法政策非常活跃，发挥着独特作用。

(三)督促司法听取和回应民意

司法对于民意的回应，可以有两种方式：一种是灵活和随意的，即在个案裁判中由法官个人进行考虑和权衡；另一种则是规范化和普遍化的，即通过司法政策将民意制度化并引入司法裁判。司法政策是一种将民意引入审判的常规机制，其逻辑和方式表现为：某些法律领域存在比较强烈的民众主流意见，而这种意见在现行法律或司法审判中未能得到很好的体现，于是国家就会在必要时将其制定为司法政策，通过司法政策引导法官在个案审判中回应主流民意。

(四)弥补法律的缺陷和不足

首先，司法政策可以弥补法律的漏洞。在最高司法机关出台司法解释的条件不具备或不成熟的时候，有关部门就可以根据法律和社会发展，及时出台相应的司法政策，弥补法律的局限，填补法律漏洞，解决司法面对的现实问题。在此过程中，司法政策不仅有“救急”的功能，还可以发挥“试验”的作用，即通过司法政策的实施，可以为后续制定司法解释积累经验。

其次，司法政策可以引导法律的过渡，推动法律的发展。在有些情况下，社会形势发生了变化，而新的法律尚未出台，国家就可以通过司法政策实现即将出台之新法与当下之旧法之间的衔接过渡。

三、通过司法政策参与社会治理

(一)司法政策的定位

在未来相关的决策和立法中，要明确如下两个方面。(1)对司法政策的范围作出限定，尤其是把司法政策和司法解释区别开来。前者属于广义的政策范畴，对司法具有指导性；后者属于广义的法律范畴，对司法具有约束力。(2)明确司法政策的司法地位。在宏观层面，要认可司法政策“引领司法工作的方向，决定司法的政治方向、基本原则和司法精神”的价值，确认其对整体司法工作的指导作用；在微观层面，要明确其在个案审判中进行适用的情形和限度，切实发挥好其特殊法源的补充功能。

(二)司法政策的出台

1. 司法政策的制定主体

司法政策的发布主体，可以从三个层面来界定。(1)从机构性质上，制定司法政策的主体，应该是与司法工作直接相关的党的机构和国家机构。党的机构主要包括党的委员会以及主管政法工作的党委政法委员会，其中党委政法委员会应该成为代表党组织发布司法政策的主要机构。国家机构首先是人民法院和人民检察院，其次在必要的时候，还可以包括与司法工作直接相关的监察委员会、公安机关和司法行政部门。(2)从机构层级上，司法政策的发布主体既包括中央机构，也可以包括省一级机构。考虑到我国区域发展不平衡，从尊重各地自主性的角度，授予省一级党委及其政法委员会和同级司法机关根据本区域实际情况制定和发布区域性司法政策，是比较现实的选择。(3)从不同党政机关在司法政策制定方面的分工与配合来看，理想的图景是：党在宏观的层面把握司法政策的基本方向与核心任务，出台一般性指导意见；司法机关根据政治需求与社会形势制定具体领域的司法政策；立法机关负责在相关政策施行成熟并适宜长期保留时将其转化为法律；行政机关不能制定司法政策，但可在政策执行中予以协助和支持。

2. 司法政策的制定过程

为了提升司法政策的质量，需要适当参考法律和司法解释的制定程序，进一步优化司法政策的制定过程。(1)论证司法政策制定的必要性。“用文件落实文件”是典型的形式主义，造成了国家资源的无端耗费，因而，在司法政策的制定中，制定机关必须要论证制定的必要性，避免出现司法政策叠床架屋的情形。(2)保持制定过程适度的公开，在必要范围内开展协商和讨论。司法政策的内容、文本，可以通过适当的方式，在系统内部和一定的公共领域进行讨论，征求意见。(3)要引入评估和反馈机制。司法政策的时效性比较强，要通过外部反馈，及时了解政策的实施效果，及时进行调整或废止。

3. 司法政策的表现形式

《党政机关公文处理工作条例》明确了“决定”“通知”“意见”是我国党政机关公文的重要形式。参考这一规定，未来有关机关发布司法政策，应采用统一的形式，即仅限于上文所述的有权部门以“决定”“通知”和“意见”形式发布的文件及最高司法机关的年度工作报告。

(三)司法政策的适用

司法政策会在很大程度上影响法官对于具体案件的裁判，但一定要注意其条件和限度。

一方面，司法政策在案件审判中的适用应满足一定的条件。司法政策在个案中的适用，一定要坚持法律优先、司法解释优先，只有在特定情形或满足严格条件时，法官才可以适用司法政策进行裁判。

另一方面，法官在适用司法政策裁判个案时应承担相应的论证义务。相对于适用法律规范而言，法官适用司法政策时的操作空间和裁量范围会更宽更大，因而，法官有义务对其在个案裁判中适用司法政策提出论证，无论这种适用是明显的，还是隐藏的。

结　语

司法政策实现了政治与法律的连接、国家中心任务与司法审判的连接，促成了国家、社会和当事人等各方利益的协调，在案件审判中实现了法律效果、政治效果和社会效果的统一。通过合理的制度设计和规范的个案操作，司法政策可以在促进司法公正、捍卫司法权威、参与社会治理中扮演重要角色，发挥独特作用。与此同时，也要清醒地认识到：司法政策在个案审判中的适用是有限度和有条件的，它必须在宪法和法律之下，绝不能突破法律的边界，绝不允许以政策的名义侵害当事人权利和损害司法公正。

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