摘要(Abstract)：
《政府信息公开条例》修订草案删除原法第37条的"参照适用"规定,将公共企事业单位信息公开交由主管行政部门负责,维持甚至强化其与条例主体部分的差异,呈现"脱条例化"趋势,理由在于认为通过行政管理权而非司法权才是推进相关工作的现实可行方案。然而,10年实践表明:由于责任分配不清、科层压力不够,行政保障面临制度配套不足、考评追责乏力和监督救济缺失的困境;法院则突破限制,探索多样化的审查方式,对公共企事业单位的信息公开活动积极开展监督。因此,可欲且可行的改革方向应是"入条例化",使公共企事业单位信息公开回归政府信息公开制度的一般原理和基本架构,明确其适用《条例》,并通过设置申诉前置程序引入复议和诉讼救济。
关键词(KeyWords)： 公共企事业单位;信息公开;脱条例化;入条例化;信息公开诉讼
Abstract:
Keywords:
基金项目(Foundation): 中央高校基本科研业务费专项资金资助项目的阶段性成果
作者(Author): 彭錞;
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参考文献(References)：
- (1)参见后向东:《论我国政府信息公开制度变革中的若干重大问题》,载《行政法学研究》2017年第5期。
- (2)参见前引(1),后向东文。
- (3)以“公共企事业单位信息公开”为关键词在中国知网上做主题检索,得到45个结果;同一时间以“政府信息公开”为关键词做主题检索,结果则高达26565个。检索时间为2018年6月21日。
- (4)条例修订草案公布前后,有许多专家学者发表评论,如程琥:《〈政府信息公开条例〉的修改》,载《国家检察官学院学报》2016年第3期;沈岿、何海波:《关于〈政府信息公开条例〉修订草案的几点意见》,载http://www.weiduba.net/wx/1013149862284152,最后访问时间:2018年6月23日;杨某某、王贵松、黄卉:《关于〈政府信息公开条例〉(修订草案征求意见稿)的若干意见》,载http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1045/7138.htm,最后访问时间:2018年6月23日;黄海华:《政府信息公开的多元思考---修改〈政府信息公开条例〉应当遵循的立法原则》,载《中国法律评论》2016年第4期。然而,这些评论都没有涉及第37条的修改。国务院法制办《关于〈中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)〉的说明》对该问题也未展开说明。
- (5)参见朱芒:《公共企事业单位应如何信息公开》,载《中国法学》2013年第2期;王丹红:《论公共企事业单位的信息公开》,载《法律与社会》2009年第10期;郭泰和:《立法扩展与实践局限:公共企事业单位信息公开诉讼的路径选择---以〈政府信息公开条例〉“参照”规定的实现为视角》,载《行政法学研究》2014年第3期;申海平:《现有法律框架下政府信息公开救济制度的完善》,载《电子政务》2014年第10期。
- (6)参见前引(1),后向东文。
- (7)前引(1),后向东文。
- (8)如,《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(2008年4月29日)、《国务院办公厅关于印发2018年政务公开工作要点的通知》(2018年4月8日)、《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》(2017年12月29日)、《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》(2018年2月9日)、《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释》(2016年9月18日)。
- (9)在北大法宝数据库的“地方法规规章”板块以“政府信息公开”为法规标题进行高级检索可得该结果。检索时间为2018年6月25日。
- (10)参见北京大学公众参与研究与支持中心:《中国行政透明度观察报告(2011-2012)》,法律出版社2013年版,第69页。
- (11)具体规定为:“根据《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律、法规和国家有关规定,涉及不为公众所知悉、能给权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”
- (12)参见李媛媛、阎天、彭錞:《国家治理透明度报告2015》,法律出版社2016年版,第91、198、199页。
- (13)参见中国社会科学院法学研究所:《中国政府信息公开第三方评估报告(2015)》,中国社会科学出版社2016年版,第173页。
- (14)分别是2008年、2010年、2011年、2014年、2016年。最近一次的检查结果通报可参见http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201704/t20170414_1498654.htm,最后访问时间:2018年6月26日。
- (15)参见http://www.ogichina.org/article/183/29566.html,最后访问时间:2018年6月26日。
- (16)参见前引(12),李媛媛等书,第198-199页。
- (17)参见http://www.xinhuanet.com/2017-02/08/c_1120427350.htm,最后访问时间:2018年6月26日。
- (18)参见http://www.gov.cn/wzpc/2015/,最后访问时间:2018年6月26日。
- (19)参见http://tech.sina.com.cn/i/2018-05-17/doc-iharvfhu1739279.shtml,最后访问时间:2018年6月26日。
- (20)如《邯郸市人民政府办公厅关于抽查督导政府信息公开工作的通知》(2011年7月20日)、《湛江市人民政府办公室关于开展2012年政府信息公开工作检查的通知》(2014年12月10日)。
- (21)参见单玉晓:《信息公开十年待再进》,载《财新周刊》2017年第16期;李警锐、吴竞:《2016政府信息公开观察:公众关注点转向公开“质量”》,载人民网http://politics.people.com.cn/n1/2017/0512/c1001-29270426.html,最后访问时间:2018年6月27日;中国社会科学院法学研究所、国家法治指数研究中心法治指数创新工程项目组:《政府信息公开工作年度报告发布情况评估报告(2016)》,中国社会科学出版社2016年版,第8页。
- (22)参见《安徽省办理政府信息公开举报暂行办法》《吉林省政府信息公开投诉举报受理办法(试行)》。
- (23)参见http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw9825/index.html;http://yjx.sz.gov.cn/;http://www.gz.gov.cn/sofpro/otherproject/xxgkyjx/wyts_yqts.jsp;最后访问时间:2018年6月27日。
- (24)参见前引(13),中国社会科学院法学研究所书,第175页。
- (25)参见王锡锌:《政府信息公开制度十年:迈向治理导向的公开》,载《中国行政管理》2018年第5期。
- (26)参见《交通运输公共企事业单位信息公开指导意见》(2008年10月8日)。
- (27)参见《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》(2008年11月12日)、《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法(试行)》(2009年2月3日)、《供电企业信息公开实施办法(试行)》(2009年12月28日)、《高等学校信息公开办法》(2010年3月30日)、《医疗卫生服务单位信息公开管理办法(试行)》(2010年6月3日)、《环境保护公共事业单位信息公开实施办法(试行)》(2010年7月16日)、《教育部关于推进中小学信息公开工作的意见》(2010年12月25日)。
- (28)参见张昊天:《论公共企业的信息公开主体资格》,载《交大法学》2016年第2期。
- (29)与此类似,国家林业局在其《2016年政府信息公开工作要点分工落实方案》中承诺“推进公共企事业单位办事公开,年内要制定完善具体办法”,但至今未兑现。
- (30)《环境保护公共事业单位信息公开实施办法(试行)》《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法(试行)》完全没有涉及考评监督制度。
- (31)参见万静:《高校财务信息状况最不透明财政资金使用全不公开》,载《法制日报》2011年12月2日第6版。
- (32)参见张起、田禾、吕艳滨:《中国高等教育透明度指数报告(2015)》,中国社会科学出版社2016年版,第56页。
- (33)如,《医疗卫生服务单位信息公开管理办法(试行)》第24、25条;《环境保护公共事业单位信息公开实施办法(试行)》第12条;《交通运输公共企事业单位信息公开指导意见》第4、5条;《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》第13、14条;《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法(试行)》第13、15条;《高等学校信息公开办法》第23、26条;《供电企业信息公开实施办法(试行)》第14、15条;《供电企业信息公开实施办法》第14、15条。
- (34)原有的中国电力信息公开网已被国家能源局新设的网站(http://www.nea.gov.cn/ztzl/12398nyjgrx/)所取代,该网站没有保留“信息公开意见箱”栏目。
- (35)如《国务院办公厅关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》《国务院办公厅关于印发2016年政务公开工作要点的通知》和《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》(2018年2月9日)等文件均提及公共企事业单位信息公开。
- (36)如早在2009年广东省政府办公厅就发布了《关于进一步推进公共企事业单位办事公开的意见》;成都市建立了专门的公共企事业单位办事公开网络平台,http://gk.chengdu.gov.cn/enterprise/index.action,最后访问时间:2018年6月30日;吉林市编辑出版了《吉林市公共企事业单位办事信息公开指南》,载http://www.jlsfzb.gov.cn/lawInfo/gzyw/543141.jhtml,最后访问时间:2018年6月30日。
- (37)参见王亦君、杜晋华:《三位法学教授激活〈政府信息公开条例〉追问首都机场高速十五年巨额收费》,载《中国青年报》2008年6月25日。
- (38)陶品竹:《公共企事业单位信息公开的问题与对策---以C县为例》,载《法制与社会》2011年第10期。
- (39)参见前引(5),朱芒文。
- (40)前引(38),陶品竹文。
- (41)参见余凌云:《政府信息公开的若干问题---基于315起案件的分析》,载《中外法学》2014年第4期。该文搜集考察的315起案例中仅有3起涉及公共企事业单位信息公开,占比不到1%。
- (42)前引(41),余凌云文。
- (43)值得注意的是,该司法解释的征求意见稿第18条曾规定:“公民、法人或者其他组织认为教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中的信息公开行为侵犯其合法权益,提起诉讼的,参照本规定执行。”但最高法院在正式发布司法解释时删除了这一条。
- (44)李广宇:《政府信息公开诉讼:理念、方法与案例》,法律出版社2009年版,第44页。
- (45)该判决在二审得到维持,见(2017)浙04行终86号判决书。以类似的理由,在孙某不服杭州市余杭区人民政府行政复议决定案([2017]浙01行初509号)中,法院判定如认为供电企业未按规定公开有关信息的,根据《供电企业信息公开实施办法》第15条,可以向国务院能源主管部门及其派出机构投诉,不能直接申请行政复议。
- (46)依据同样的理由,在姜某等不服国家能源局不予受理行政复议决定案([2017]京行终2038号)中,法院将公共企事业单位的信息公开行为排除出行政复议的范围:“国家电网公司本身并不具有管理公共事务职能的法律、法规的授权,在信息公开方面,属于可以参照信息公开条例执行的公共企事业单位,因此并非法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织,针对其行为所提出的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围。”
- (47)一些案件中,法院据此认定公共企事业单位可以在信息公开诉讼中成为适格被告,如徐某与天津市滨海新区水务局、天津市水务局信息公开争议案([2016]津0116行初288号)。
- (48)该判决书的这段说理基本沿用了相关教科书的表述,参见余凌云:《行政法讲义》,清华大学出版社2014年版,第347页。
- (49)前引(41),余凌云文。
- (50)周汉华:《〈政府信息公开条例〉专家建议稿:草案·说明·理由·立法例》,中国法制出版社2003年版,第14页。
- (51)前引(50),周汉华书,第64页。
- (52)前引(1),后向东文。
- (53)前引(1),后向东文。
- (54)参见后向东:《论“信息公开”的五种基本类型》,载《中国行政管理》2015年第1期。
- (55)前引(1),后向东文。
- (56)参见曹康泰、张穹:《中华人民共和国政府信息公开条例读本(修订本)》,人民出版社2009年版,第118页。
- (57)参见莫于川:《中华人民共和国政府信息公开条例释义》,中国法制出版社2008年版,第51页。
- (58)高秦伟:《私人主体的行政法义务》,载《中国法学》2011年第1期。
- (59)有学者提出主管行政部门可主动对公用企业违法不公开信息进行动态监管,在个案中对公共企业作出强制信息公开要求,并称此为区别于主动公开和依申请公开之外的第三种公开方式“强制公开”。参见郭泰和:《公用企业信息公开研究》,中国政法大学出版社2015年版,第232-238,249-251页。但严格来说,这并非一种新型的公开方式,只是在主管行政部门的督促之下,公用企业满足其法定的主动公开或依申请公开义务;而且这种督促同样面临本文所言的行政保障困局,故无法替代复议、诉讼等外部监督机制。
- (60)参见《十二届全国人大常委会第六次会议审议行政诉讼法修正案草案的意见》(2014年12月25日)。
- (61)参见前引(5),王丹红文。
- (62)参见前引(44),李广宇书,第44页。
- (63)参见前引(5),申海平文。
- (64)参见前引(59),郭泰和书,第127-128页。
- (65)《供电企业信息公开实施办法(试行)》第15条规定公民、法人或者其他组织认为供电企业不依法履行信息公开义务的,可以向电力监管机构投诉。
- (66)参见前引(4),沈岿、何海波文。
- (67)参见章剑生:《行政诉讼中规章的“不予适用”---基于最高人民法院第5号指导案例所作的分析》,载《浙江社会科学》2013年第2期。
- (68)参见前引(5),朱芒文。
