摘要(Abstract)：
为系统性地拆解"执法-抗法"这一双输格局,各地方城管普遍采用了比较温和的柔性或非强制执法手段;由于其在实践中呈现出鲜明的灵活性和多样性特征,使得"城管柔性执法"存在着"多重面相",主要包括:行政指导等常规手段及作为其变种的花样执法、信用机制的基础形态和高级形态、居于执法边缘的"和谐共处",以及为相对人"根本解决问题"等。通过对诸面相分别进行案例分析和效益量化可知,任何一种面相都未呈现出完美的效益曲线并存在着明显的实践困境,因此在城管的具体执法情景中,应当根据综合效益、特殊指标、执法领域等因素对诸面相进行"优先级"设置。
关键词(KeyWords)： 城市管理;柔性执法;效益考量;优先级设置
Abstract:
Keywords:
基金项目(Foundation): 国家社科基金青年项目“民生视域下构建城市管理综合执法的多元自我管控机制研究”(项目批准号:15CZZ035)的阶段性成果
作者(Author): 刘福元;
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参考文献(References)：
- (1)李晓明:《非强制行政论》,吉林人民出版社2005年版,第14页。
- (2)参见刘福元:《政府柔性执法的制度规范建构---当代社会管理创新视野下的非强制行政研究》,法律出版社2012年版,第84-98页。
- (3)参见张振中、杨娟:《与城管起争执:劳模瓜农惨死瓜摊前》,载《农民日报》2013年7月19日,第4版。
- (4)参见周稀银:《苍南冲突事件倒逼城管阳光执法》,载《青岛日报》2014年4月22日,第5版。
- (5)参见石华、李晓旭:《深圳城管队长遇伏击被狂砍12刀疑因讨说法惹祸》,载《羊城晚报》2013年12月31日,第A8版。
- (6)参见饶颖:《强拆现场酸液泼伤19名城管》,载《成都商报》2013年10月21日,第10版。
- (7)参见黄磊:《城管改革的法治轨道》,载《人民政坛》2013年第9期。
- (8)参见刘福元:《非强制行政行为的法哲学探源》,载《社会科学辑刊》2011年第4期。
- (9)相反,如若相对人实施的是违反《城乡规划法》《土地管理法》等私自搭建违章建筑的行为,则当属于法律的“绝对禁止”,而城管的主要应对方式,也是与“柔性执法”不能在同一时空中并存的“行政强制执行”,因此这种情形不在本文的讨论范围内。
- (10)“情绪劳动是一种工作,这种工作的完成需要投入、抑制和/或唤起员工的情绪……情绪劳动的实施需要一系列个人和人际的技能,包括唤醒和展示一个人并未感受到的情绪、感受他人的情感并且相应地改变他人情感,展示出他人期望的情绪反应。”参见[美]玛丽·E·盖伊等:《公共服务中的情绪劳动》,周文霞等译,中国人民大学出版社2014年版,第75页。
- (11)“在所有情绪技能当中最重要的当属及时关心他人和对他人施以同情。”“在公共行政者面前最严峻的挑战不是让他们的工作更有效率,而是将其变得更加人性化、更具有关爱特征。”参见前引(10),玛丽·E·盖伊等书,第7、44页。
- (12)此处所列举的城管行政指导方式的具体所指,参见《北京市城市管理综合行政执法局关于在城管执法中推行行政指导工作的意见》(2007)附件1。
- (13)“简易程序和一般程序案件下达处罚决定之前,都须对管理相对人进行行政指导,具体行政指导措施根据案情确定。”参见缪卫华、王小星:《推行行政指导提升城管执法效能》,载《中国建设报》2015年1月6日,第11版。
- (14)该案例参见佚名:《油烟扰民,执法队员出谋划策解难题》,载http://www.sohu.com/a/191555538_672621,最后访问时间:2018年3月28日。
- (15)该案例参见沈栖:《值得赞许的“城管工作顺序”》,载《检察风云》2012年第22期。
- (16)参见前引(2),第98-102页。
- (17)参见刘福元:《非强制行政的动机分析---探索政府柔性执法的内部之源》,载《云南大学学报》(法学版)2012年第6期。
- (18)该案例参见佚名:《柔性执法管理创新》,载《姑苏晚报》2017年3月16日,第A8版。
- (19)“武汉城管这些年来的执法‘创新’,……不过是某一时间里,突然搞一两下而已。……花样执法的范围也很小,以至于,即使同一辖区,很多商贩也不知道有这回事---因为压根就没碰到过。”“武汉市城管委宣传处的工作人员……证实,所谓的鲜花执法、眼神执法等各种形式,确实不是常态化的执法手段,那不过是一种宣传的策略。借此,主要传递文明、非对抗的执法理念,并不是具体或惯用的执法行为。”参见燎原:《“执法”花样背后的武汉城管》,载《南风窗》2013年第14期。
- (20)刘国强:《城管执法需要“制度柔性”》,载《广州日报》2013年4月17日,第F2版。
- (21)参见刘福元:《非强制行政的问题与出路---寻求政府柔性执法的实践合理性》,载《中国行政管理》2015年第1期。
- (22)吕德文:《武汉城管“柔性执法”新政》,载《决策》2016年第4期。
- (23)潘文静、孟然:《看省会城管如何念好“服务经”》,载《河北日报》2013年12月16日,第7版。
- (24)该案例参见任贵伟、任明坤:《城管采取新举措柔性执法服人心》,载《安阳晚报》2016年9月10日,第A6版。
- (25)“城管在一个点位上反复进行执法,一次又一次地重复做同一件事,既破坏了相对人的经营氛围,扰乱了相对人的经营心态,更表明在这里经营是不安全的。城管执法队员不断地用一种‘软方式’来遏制这类违法经营性行为,起到了执法而不冲突、局部解决问题而不出现纠缠、短时清除违规点而不引发公开对抗行为的作用”。参见课题研发组:《城管执法操作实务》,国家行政学院出版社2006年版,第8页。
- (26)“对城管初次查获的违法违章人员,让他们在摄像机前承诺‘不再犯’即可不再受惩罚;若再次被抓,城管队员可以拿出之前的‘承诺视频’,促进问题解决。”参见于佳欣等:《权力清单不清晰,莫让城管变“剩管”》,载《新华每日电讯》2014年12月11日,第6版。
- (27)“雨湖区城管执法局建立了管理相对人违章诚信等级台账制度,如果经营业主‘门前三包’未落实到位,城管部门会追踪记录并提醒业主整改。只有当未及时整改记录达到一定次数时,才会进行相应处罚。……‘多次违章后,我都不好意思不接受处罚了。’大湖街一位经营业主表示。”参见符瑶等:《雨湖区“三部曲”奏城管和谐音》,载《湘潭日报》2013年11月18日,第1版。
- (28)该案例参见李孟:《吃“软”不吃“硬”,城管一腔深情孰懂?---“柔性执法”效应力调查》,载《中华建设》2017年第1期。
- (29)陈兵斌:《改善城管执法体制的方法研究》,载《城市管理与科技》2014年第5期。
- (30)“城市管理部门对违法违规情节较轻并能及时纠正、没有造成严重社会危害的违法违规行为,采用行政告诫、警示方式要求行政相对人立即自行纠正,并告知其相关的法律法规要求而不对其实施行政处罚。”参见前引(13),缪卫华、王小星文。
- (31)参见吕尚敏:《行政执法人员的行动逻辑---以W河道管理局为样本的法社会学考察》,中国法制出版社2012年版,第136-138页。
- (32)该案例参见前引(19),燎原文。
- (33)该案例参见董艳春:《构建城管执法的协商治理模式》,载《北京航空航天大学学报》(社会科学版)2013年第6期。
- (34)这种博弈情景较早地出现在一战时的交战双方,参见[英]菲利普·鲍尔:《预知社会---群体行为的内在法则》,暴永宁译,当代中国出版社2010年版,第331-334页。
- (35)参见[美]罗伯特·C·埃里克森:《无需法律的秩序---邻人如何解决纠纷》,苏力译,中国政法大学出版社2003年版,第306-307页。
- (36)参见胡诚勇:《城管坐在占道摊位上抽烟喝茶聊着天》,载《南国都市报》2015年6月4日,第10版。
- (37)前引(17)。
- (38)该案例参见贺新、李凤虎:《变“堵”为“疏”城管商贩一家亲》,载《河南日报》2014年6月18日,第12版。
- (39)该案例参见熊洪静等:《广安城市管理执法大队“柔性执法”》,载http://scnews.newssc.org/system/20141219/000521104.html,最后访问时间:2018年3月28日。
- (40)许昌市城管局与特许经营企业签订协议,利用建筑垃圾再生各种骨料、标砖、市政地砖、步砖等材料,年产值达到3亿多元。截至2014年,该市建筑垃圾资源化利用率在95%以上,有效解决了建筑垃圾私拉乱运、围城堆放、占压耕地、破坏环境的难题。参见张晓辉、毕静:《频获国家“点赞”的许昌城管》,载《中国建设报》2015年2月26日,第8版。
- (41)郭万盛等:《城管变“诚管”执法有温度》,载《决策探索》2014年第12期。
- (42)柯善北:《由管理到法治的嬗变---武汉市武昌区引入司法力量引导城管执法》,载《中华建设》2015年第2期。
- (43)参见刘福元:《部门间行政协作的困境与出路---以城市管理综合执法为例》,载《当代法学》2016年第5期。
- (44)关于城管事权的评述,参见刘福元:《城管事权的法理构筑---从相对集中处罚权到大城管立法》,载《法学论坛》2017年第3期。
