摘要(Abstract):
作为行政审批改革的重要举措,行政审批权力清单的推出备受瞩目。但目前,清单建构还处在初始阶段,主要依靠政策、文件,由行政手段推动。清单的制定没有明确的法律依据,缺少统一的法律标准和有效的外部监督机制。清单形式上粗糙简略,内容上多鱼目混珠,没有完全起到有效约束审批权的目的。如何清理和有效规范非行政许可审批以确保清单之外不再有变相审批权力的存在、如何对审批事项的合法性进行有效审查以阻止不合法的审查事项进入权力清单,如何激活行政审批的评价机制以顺应经济社会的发展和改革的需要及时修改、调整清单中的审批事项等等,都是行政审批权力清单建构中需要着力解决的问题。
关键词(KeyWords): 行政审批;行政许可;权力清单
Abstract:
Keywords:
基金项目(Foundation): 司法部2014年国家法治与法学理论研究项目“行政审批制度改革中的法律问题”(项目批准号:14SFB20010)的部分成果
作者(Author): 王克稳;
Email:
参考文献(References):
- (1)关保英:《权力清单的行政法构造》,载《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2014年第6期。
- (2)行政权力清单有广义与狭义之分。广义的权力清单涵盖各级人民政府及其工作部门拥有的各项行政权力,包括行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政检查、行政奖励、行政裁决、行政规划等(参见《安徽省政府权力运行监督管理办法》、《浙江省省级行政权力清单》等)。狭义的权力清单仅指行政审批权力清单。本文以行政审批权力清单为研究对象。若无特别说明,本文的权力清单与行政审批权力清单同义。
- (3)《国务院各部门行政审批事项汇总清单》,载http://spgk.scopsr.gov.cn/,最后访问时间:2016年1月15日。
- (4)关于行政许可与行政审批的争议,参见王克稳:《我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范》,载《中国法学》2007年第4期。
- (5)参见杨景宇2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上所作的“关于《中华人民共和国行政许可法》(草案)的说明”。
- (6)由于国务院已将行政审批统一于行政许可,现行行政审批权力清单中的行政审批事项也就是行政许可事项。而且,为使行政习惯上使用的“行政审批”回归规范意义上的“行政许可”,有的地方立法也已将行政审批权力清单改为行政许可权力清单或行政许可事项清单(参见《河北省行政许可目录管理办法》、《江苏省行政许可监督管理办法》等)。因此,本文中的“行政审批”与“行政许可”同义。
- (7)参见《浙江省宁波市海曙区行政权力清单》,载浙江政务服务网(宁波·海曙区),最后访问时间:2016年1月28日。
- (8)参见《浙江省省级行政权力清单·省发改委和省经信委行政权力清单》,载浙江政务服务网,最后访问时间:2016年2月9日。
- (9)办法第12条规定,收费公路建设项目法人和项目建设管理单位进入公路建设市场实行备案制度。收费公路建设项目可行性研究报告批准或依法核准后,项目投资主体应当成立或者明确项目法人。项目法人应当按照项目管理的隶属关系将其或者其委托的项目建设管理单位的有关情况报交通运输主管部门备案。对不符合规定要求的项目法人或者项目建设管理单位,交通运输主管部门应当提出整改要求。
- (10)该办法第8条规定,企业事业单位、民政部门登记的民间组织、村(居)民委员会和各协调机构及非常设机构需要刻制印章的,应当凭上级主管部门出具的刻制证明和单位成立的批准文本到所在地县级以上人民政府公安机关申请办理准刻手续。无上级主管部门的,应当凭登记管理部门核发的营业执照、登记证书或者所在地公安派出所出具的证明,到所在地县级以上公安机关申请办理准刻手续。办理准刻手续的经办人员,需持刻制单位的委托证明和本人身份证明;办理人名章准刻手续的,同时提供名章所刻人名的身份证明。县级以上人民政府公安机关自接到申请之日起三个工作日内作出是否核发准刻手续的决定。对符合条件的,出具准刻证明;不符合条件的,书面通知申请单位并说明理由。
- (11)《矿产资源法》第3条第3款规定,勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记。
- (12)参见《山东省省直部门(单位)行政审批中介服务收费项目清单》附件。
- (13)乔晓阳主编:《中华人民共和国行政许可法释义》,中国物价出版社2003年版,第86页。
- (14)国务院对非行政许可审批的认识经历了从肯定到彻底否定的转变。2012年国务院发布的《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》(国发[2012]52号)中提出,“研究制定非行政许可审批项目设定和管理办法”。这表明,国务院在当时仍是认可非行政许可审批的存在的。2014年1月8日国务院常务会议通过的《决定进一步推出深化行政审批制度改革三项措施》中指出,“清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项。对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消,确需保留的要通过法定程序调整为行政许可,其余一律废止。”2015年5月10日,国务院再发《关于取消非行政许可审批事项的决定》[国发(2015)27号],决定明确今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。
- (15)程琥:《非行政许可审批司法审查问题研究》,载《行政法学研究》2016年第1期。
- (16)参见《宁波市行政权力清单》,载浙江政务服务网(宁波市),最后访问时间:2016年1月28日。
- (17)《中华人民共和国立法法》第45条规定,法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。
- (18)目前权力清单的制定与公布程序大致如下:实施机关制定本部门的权力清单,相应的审改办进行审核,再由所属人民政府汇总公布。或因为专业性原因,或因为虑及实施机关的部门利益,审改办未能发挥对清单的审核作用。
- (19)受部门利益驱动和部门立法作用,我国审批权力部门化、部门权力利益化,部门利益法制化现象严重。除规章及规章以下规范性文件外,我国的法律法规虽然形式上是立法机关或国务院制定的,但法律法规的起草部门都是相关行政主管部门。这就使得部门权力、部门利益顺利进入法律法规。因此,行政审批设定依据的合法性问题不仅在规章及其他规范性文件中存在,在法律、行政法规、地方性法规中也同样存在,只不过规章及规章以下规范性文件更为严重。目前行政审批权力清单建构中最突出的问题就是如何审查和处理规章和规章以下规范性文件乱设审批的问题。因此,本文着重讨论权力清单建构中由规章和规章以下规范性文件设定的审批事项的合法性审查问题。
- (20)我国的规章备案制度建立于20世纪80年代。1987年3月7日,国务院办公厅发布《关于地方政府规章和国务院部门规章备案工作的通知》。通知要求地方政府规章和部门规章在批准之日起30日内必须报国务院备案,从而正式建立规章备案制度。1990年2月18日,国务院发布《法规、规章备案规定》,规定报送备案的范围包括地方性法规、自治条例和单行条例以及部门规章和地方政府规章。2001年11月16日,国务院发布《规章制定程序条例》。2001年12月14日,国务院又修改发布《法规规章备案条例》。这两个条例具体规定了法规规章备案的各项具体制度。2015年3月15日修正的《中华人民共和国立法法》第98条第(四)项亦对规章的备案作了具体规定。
- (21)参见王振民:《中国违宪审查制度》,中国政法大学出版社2004年版,第128-139页。
- (22)前引(21),王振民书,第138页。
- (23)参见各级人民代表大会常务委员会监督法第29条、第30条,法规规章备案条例第9条。
- (24)李富莹:《加强行政规范性文件监督的几点建议》,载《行政法学研究》2015年第5期。
- (25)参见《中华人民共和国行政复议法》第7条、第26条、第27条。
- (26)参见《中华人民共和国行政诉讼法》第53条、第64条。
- (27)在我国,法院对规范性文件的审查存在一定的制度障碍。根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和各级人民代表大会常务委员会监督法等法律规定,对地方政府规范性文件的撤销权在同级人大及其常委会和上级政府,对政府部门规范性文件的撤销权在本级政府。考虑到解决规范性文件违法的问题,要符合宪法、地方组织法和地方监督法等法律规定,行政诉讼法赋予法院对规范性文件的审查权是有限的。根据《行政诉讼法》第64条规定,法院可以对规范性文件违法的情况作出认定,但不直接判决违法,可以建议制定机关修改或废止。
- (28)国务院《关于在严格控制新设行政许可的通知》要求,国务院部门要定期对其负责实施的行政许可实施情况进行评价,并将意见报告该行政许可的设定机关。对没有达到预期效果或不适应经济社会发展要求的行政许可,应当及时提出修改或废止建议。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求,地方各级政府要对其工作部门清理后拟保留的行政职权目录,按照严密的工作程序和统一的审核标准,依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查。除上述文件外,不少地方立法也要求实施机关必须对行政审批进行评价。譬如《广东省行政许可监督管理条例》第24条第3款规定,本省设定的行政许可实施满三年或者认为有必要的,实施机关应当对行政许可的实施情况及存在的必要性进行评价,并将意见报行政许可设定机关及同级机构编制管理机关。《江苏省行政许可监督管理办法》第17条第2款规定,本省设定的行政许可实施满3年或者认为有必要的,行政许可实施机关应当对行政许可的实施情况以及存在的必要性进行评价,并将意见报告该行政许可的设定机关。
- (29)《行政许可法》第11条规定,设定行政许可,应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。
- (30)《行政许可法》第13条规定,本法第12条所列事项通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(二)市场竞争机制能够有效调节的;(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。该条中的“可以不设”用语比较和缓。“主要考虑是,行政许可法制定时我国的市场经济体制正在完善之中,行政审批改革还在进行之中,政府职能转变也还有一个过程,一律规定上述事项不得设定行政许可,还难以做到。”前引(13),乔晓阳主编书,第86页。但行政许可法实施至今已逾13年,行政审批改革也已取得较大突破,这种情形下应当对行政许可的设定有更严格的要求。为此,国务院发布的《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中明确提出,“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间
- (31)按通知,在不实施限购的城市,居民首次购买普通住房的商业性个人住房贷款,原则上最低首付款比例25%,各地可向下浮动5个百分点;对有1套住房且相应购房贷款未结清的居民,再次申请商业性个人住房贷款购买普通住房,最低首付款比例调整为不低于30%。有分析认为,将首套房首付比例降至两成,回到了2006年前的水准,为历史最低水半。
- (32)按通知,个人购买家庭唯一住房,面积为90平方米及以下的,减按1%的税率征收契税;面积为90平方米以上的,减按1.5%的税率征收契税。个人购买家庭第二套改善性住房,面积为90平方米及以下的,减按1%的税率征收契税;面积为90平方米以上的,减按2%的税率征收契税。
- (33)《一线城市房价疯涨:1个月涨了几十万还抢不到房源》,载《中国经济周刊》2016年3月8日。
- (34)参见朱开云:《国庆期间19个城市发布楼市调控政策房价会降吗?》,载《北京青年报》2016年10月7日。
- (35)在行政法上,比例原则有广义与狭义之分。广义的比例原则由适当性原则、必要性原则和衡量性原则等三个子原则构成。狭义的比例原则即衡量性原则,是指行政活动对行政相对人权益造成的损害应当与所追求的行政目的之间保持均衡。参见章志远:《行政法学总论》,北京大学出版社2014年版,第98-99页。
- (36)陈新民:《行政法学总论》(修订8版),第91页。
- (37)罗豪才、湛中乐主编:《行政法学》(第2版),北京大学出版社2009年版,第190-191页。
- (38)参见蒋丰:《日华媒:东京如何创造治理交通拥堵的奇迹》,载中国新闻网2015年4月7日,最后访问时间:2016年2月10日。
- (39)胡建森:《行政法学》(第3版),法律出版社2010年版,第53页。
- (40)转引自前引(39),胡建淼书,第54页。