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【文摘】王春业 | 论我国“特定区域”法治先行

时间：2020-07-21

来源：

作者：zzs

王春业：河海大学法学院教授

随着我国改革开放的深入推进，各类新的区域不断出现。与此同时，这些区域的法治建设也成为必须关注的重要问题。

一、我国出现了对法治建设有特殊需求的特定区域

随着经济的发展以及国家相关政策的调整，我国出现了一些具有自身特色的区域。从范围上看，这些区域有跨省的区域，如长三角区域、京津冀区域；也有在一个省、甚至一个市、一个县内的区域。从这些区域产生的具体原因看，有的是经过多年发展而自然形成的经济区域，如长三角区域就是此类的典型；也有因为国家战略工作需要而专门建设的区域，如，粤港澳大湾区、平潭综合实验区因具有对港澳、对台合作的国家战略需要而由国家专门设置，而海南自由贸易试验区由于海南作为中国南大门这个独特的地理位置，被国家赋予了更多的发展要求。

本文研究的区域有一个共同的特点，即都是通过国家正式批复或批准的方式而得以明确和固定，使其与自然形成的区域相区别；另一方面获得了更多的优惠政策，特别是税收、土地开发利用、人才引进、贸易便利化等方面的优惠政策，使其获得了更多的发展动力和助力。由于这些区域的范围与界线较为明确，为方便起见，本文称之为“特定区域”。按照功能进行划分，特定区域可分为以下三类：第一类是自由贸易试验区；第二类是各类开发区；第三类是跨省际的大区域。

为促进区域的进一步发展，这些特定区域并不满足于国家给予的各项优惠政策，还在法治建设方面提出新的要求，希望国家能允许他们根据本区域发展的需要制定更为先进、更加超前的相关规范。

二、特定区域发展中遇到的法治建设问题

特定区域在国务院批复或批准后，虽然获得了所需的国家优惠政策，但法治建设方面仍存在许多难以解决的问题。

(一)特定区域的地方立法在法治建设中难有作为

由于国务院的批复本身并不等同于法律规范，难以作为行为规范或法律依据。因此，运用立法方式使得各类优惠政策得到固化，成为这些区域的必然需求。

然而，由于当下我国地方立法权限非常小，面对现实发展需要，对特定区域法治建设呈现出无能为力的状况。由于特定区域发展所涉及的法律规范大都是国家权力机关所拥有的立法事项，地方立法主体往往无权进行立法。虽然由国家权力机关为他们制定所需要的规范最合适不过，然而，国家权力机关所管辖事项的众多繁杂、法律规范制定的成熟性要求以及各特定区域情况的巨大差异性等原因，决定了由国家权力机关提供统一的法律规范不具有现实可能性。

(二)特定区域法治建设遇到的主要问题

面对上位法的瓶颈，这些特定区域为了发展，也想尽了办法，却依然存在以下主要问题。

首先，没有明确的立法授权而导致不敢立法。立法不易，就干脆不再立法，这是当下许多特定区域存在的普遍情形。不立法导致实际工作无法可依，只能一事一解决，很多事项的处理缺乏可预见性，进而影响了特定区域的进一步发展。

其次，立法授权不明确而导致无法立法。在各类特定区域发展中，可能只有自由贸易试验区有国家权力机关的相关授权，但自由贸易试验区的立法授权并没有授权到位，或者说只授了一半的权。因此，尽管国家给予了自由贸易试验区许多优惠政策，但地方立法主体却并没有将这些优惠政策上升为立法的权限。

最后，因无立法授权而导致已立之法遭遇实施的尴尬。有的地方较为超前，在没有国家权力机关立法授权和上位法依据的情况下，他们根据国家给予的政策，大胆创新，在地方立法中写入了不少创新性内容。但这些地方立法在实施中也遭遇到许多困境。

因此，加强法治建设成为这些特定区域发展的一个非常重要且不可回避的现实问题，甚至可以说，这些特定区域，法治强，则发展快；法治弱，则其发展难以具有持续性和长远性。

三、特定区域法治先行的理论证成

特定区域要不要单独建立与之相适应的法治，需要理论上的证成。

(一)特定区域的发展需要与之相适应的法治

特定区域往往具有与其他地方所不同的情况，需要与之相适应的法律规范，为各类主体提供行为规则，需要建立与该区域相适应的法治，以达到实现上述功能的目的。不仅特定区域不同于全国其他地方，而且即使都属于特定区域，不同类型的特定区域，相互之间也不尽相同。

(二)特定区域的发展需要高于全国平均水平的法治

特定区域都有一个共同特点，即经济发展较为迅速，市场化水平较高，需要与之相适应的市场规则。而作为由国家统一法律规范供给而形成的国家整体法治，为市场经济发展提供的仅仅是基本要求和必要条件，只能满足具有普遍特点的一般地方市场经济发展的需要，往往不能完全满足这些发达的特定区域法治建设的需要。必须让这些经济发达的特定区域法治先行，允许其法治水平高于全国平均法治水平，允许其拥有一套高于国家法律所设定的行为规范，允许其建立与之经济发展水平相适应的更高水平的法治。

(三)法治先行将大大促进特定区域快速发展

法治先行对经济发展的促进作用，不仅具有坚实的理论基础，而且我国实践中也有许多鲜活的例子。当年在深圳、珠海等经济特区的发展过程中，国家赋予其较大的地方立法权，制定了许多具有先行先试、符合市场经济规律的地方立法，形成了较高水平的法治，极大地保障和推动了经济特区的快速发展。在新时代背景下，各种特定区域不断出现，让特定区域法治先行，成为促进特定区域快速发展最为迫切的现实需要和最佳选择。

(四)既有法治中的某些内容已成为特定区域发展的障碍

囿于上位法对地方立法权的限制，许多特定区域难以实现预定目标，特别是在土地、金融、税收等领域，基本上难以突破上位法，也使得这些区域的发展遇到了法治的瓶颈。目前，对特定区域不仅要进行大幅度地简政放权，减少审批甚至取消某些事项的审批，而且要赋予他们更多的自主权，并通过地方立法的方式将这些自主权进一步法治化，以促进这些区域的快速发展。

可见，特定区域有其自身的特点和要求，需要一套具有自身特点的法治，适合特定区域发展需要的法治，一套高于全国平均水平的法治。相适应的法治将促进特定区域的快速发展；而不相适应的法治，将阻碍特定区域的发展。

四、特定区域法治先行的实现路径

法治建设，最关键的是立法问题，发挥地方立法的积极性和创造性就成为特定区域法治建设的方向和实现路径。

(一)特定区域获得立法授权是实现法治先行的基本路径

在特定区域内，法治先行最重要的是解决地方立法权的扩大问题，没有合法的立法权的扩大，便没有特定区域的法治先行。

在我国，有立法权的主体虽然很多，并由此形成了多层级的立法体制，但立法权的根在中央，国家完整的立法权在全国人大及其常委会。因此，特定区域所在地的地方立法机关要获得更大更多的立法权限，必须解决从国家权力机关那里获得相应立法授权的问题。

(二)挖掘现有的授权立法资源

2015年修订的《立法法》对授权立法制度进行了完善，为特定区域法治先行提供了有利空间。特别是《立法法》第13条强调了改革发展的需要、一定时期内对特定事项授权等，适应了特定区域的现实状况；在被授权主体上，该条也没有作出明确的列举，为特定区域所在地的省级、设区的市级立法机关成为被授权主体并对特定区域所在地进行立法授权，留下了解释的空间，这些都是可以充分挖掘和利用的资源。

(三)继续创新授权立法制度

《立法法》已经为特定区域立法授权提供了一定空间，但仍不能满足现实需求，需进一步完善，以便为特定区域发展提供更加明确的规范。

第一，要进一步扩大被授权主体。当前，可以采取对《立法法》第13条作立法解释的方式，解决被授权主体扩大的问题，明确“在部分地方暂停适用法律的部分规定”后，相关地方可以获得国家权力机关的立法授权，制定特定区域发展所需要的规范，从而使得所有特定区域所在地的权力机关都可能成为被授权主体，以便为今后的立法授权奠定基础。

第二，要采取精准方式授权。对特定区域，最好采取一区域一授权、一事一授权的精准授权方式。所谓一区域一授权是对不同类型的区域、对每个区域的授权，采取专门针对该区域的授权决定。所谓一事一授权是指各区域对法治建设当下需要什么就授权什么，而其他暂时不需要的，则不授权，何时需要何时授权。

第三，从更实用的角度解决授权立法的法律性质问题。授权立法属于地方立法还是属于中央立法的问题，一直以来就有不同的观点。从目前来看，应将授权立法定性为一种特殊的中央立法，只不过是在特定区域适用而已。如此认定，就可以有效解决立法规范在适用中的冲突问题，为这些区域提供实实在在的法律依据。

第四，要创新对授权立法的监督方式。同时，还要创新对授权立法监督的内容和方式。首先，对授权立法强调的是合宪性审查而不是合法性审查。其次，对特定区域授权立法进行定期评估，以此作为是否进一步授权或是否需要调整授权事项或范围的依据。

五、特定区域法治先行中三个理念的转变

允许特定区域法治先行是一种必然趋势，但无论是理论界还是实务界，都存在着不同声音。实际上，这主要是观念上的问题，而不是实践中的真实问题。

(一)特定区域法治先行与法治统一问题

传统理论认为，在立法层面上，法治统一是要求下位法不与上位法相抵触，特别是在上位法已经有规定的情况下，地方立法必须在规定的幅度内作出规定，否则就可能构成违法。

但本文认为，在立法层面上，对法治统一的含义应当重新作出阐释。法治的统一，不是形式上的相同或相近，更不是处于同一发展水平。法治统一应当主要体现为地方立法对国家法律的服从和尊重，体现为所有的地方立法的不同必须得到国家最高立法机关的允许和授权。只要做到服从与尊重、允许与授权，地方立法即使与国家法律有差异，甚至表面上存在冲突，也仍然属于法治统一的情形。

因此，对特定区域进行立法授权，允许他们根据自身发展需要而制定地方立法，让他们的法治先发达起来，即使这些地方的法治具有其独特性，也丝毫不影响国家法治统一。

(二)特定区域法治先行与法治公平问题

有人认为，特定区域的法治先行，允许其拥有更多的立法优先权，违反了立法公平和平等原则，将对其他地区造成不公平。实际上，这种看法是经不住推敲的，这种担心也是多余的。

法治的公平，并不是法治的平均主义，并不是要求每个地方的法治必须处于同一水平而不管这种水平是否有利于特定区域经济的发展。特定区域法治先行，就是要打破这种平均主义，打破这种大家平均但都不发展的格局，使得条件较好的特定区域优先发展起来。

(三)特定区域法治先行与公民权利保护问题

多年来，对授权立法作严格控制的重要原因之一，就是担心一旦放开授权的大门，势必造成地方立法权的滥用。这其实不是授权立法本身的问题，而是没有解决好授权后的监督问题，对授权后的地方立法，可以通过一种更加有效的方式进行必要的控制，以防止和减少其不利的一面。