摘要(Abstract)：
政府规制中的信用工具,是行政主体对行政相对人的公共信用信息进行记录归集、评价分类、共享公开,并据此实施分类监管和联合奖惩的新型规制工具。信用工具能够有效整合多元治理主体和多元监管工具,为公民创造更多可利用的信息选择,是确保行政义务履行制度的新发展。但目前实践中存在设定依据层级较低、对相对人的权利限制与制度目标之间不成比例、失信情形与惩戒措施之间不具有合理关联、程序装置不完备等问题,须受依法行政原则、比例原则、不当联结禁止原则和正当法律程序原则等公法原则约束。
关键词(KeyWords)： 政府规制;信用工具;公法约束
Abstract:
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基金项目(Foundation): 天津市社科规划2016年青年项目“作为政府监管工具的‘评级’研究”(项目批准号:TJFX16-002Q)的阶段性研究成果
作者(Author): 王瑞雪;
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参考文献(References)：
- (1)参见信用中国和各省信用网站公布的信用联合奖惩实例,譬如信用江苏网站每月公布“十大失信惩戒典型案例”和“十大守信激励典型案例”,关涉税务、环境、劳动、交通、医疗、食品药品安全等诸多领域。
- (2)《现代汉语词典》将“信用”广义解释为能够履行约定而取得的信任,同时又在经济领域对其狭义解释,指不需要提供物资保证的按时偿付及赊销方式。参见《现代汉语词典》(第6版),商务印书馆2012年版,第1453页。
- (3)在我国体现为中国人民银行建立的个人和企业征信体系、第三方评级机构对企业、债券的信用评级等。央行金融征信的相关规定参见《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》(中国人民银行令[2005]第3号)、《中国人民银行信用评级管理指导意见》(银发[2006]95号)等,第三方信用机构商业征信可见《征信业管理条例》、《征信机构管理办法》(中国人民银行令[2013]1号)等。
- (4)相关规定参见《中央政法委关于切实解决人民法院执行难问题的通知》(政法[2005]52号)、《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发[2014]20号)、《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(法释[2013]17号)、《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金﹝2016﹞141号)等。
- (5)相关规定参见《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发[2016]76号)等。域外行政管理学界业已兴起对政府绩效评级、排名的研究,可见James L.Perry,Public Administration Needs to Become a Player in the Ratings and Rankings Business,5 Public Administration Review 697-698(2016).
- (6)参见《国务院办公厅关于加强个人诚信体系建设的指导意见》(国办发[2016]98号)。
- (7)参见《规划纲要》、《指导意见》、《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》(发改财金[2015]2045号)等。
- (8)参见吴元元:《信息基础、声誉机制与执法优化---食品安全治理的新视野》,载《中国社会科学》2012年第6期。
- (9)全国信用系统为“信用中国”,各省级信用公示系统以“信用”+“地方”为命名,如信用北京、信用湖南等。重点行业由各主管部门分别建立公示系统,譬如国家工商行政管理总局国家企业信用信息公示系统、中国海关企业进出口信用信息公示系统等。
- (10)主动公开可分为发布可查询渠道和集中公示两个渠道;依申请公开针对的是行政机关掌握的但不在公共信用信息目录中的信息。公民、法人或其他组织的申请和政府的回复处理均须遵循政府信息公开的一般程序性要求。譬如《重庆市企业信用信息管理办法》(渝府令[2016]308号)第13条第1款规定,“各级行政机关采集、提供企业信用信息分为主动公开的信息、依申请公开的信息。主动公开的信息是指依法通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式发布的信息和依据《中华人民共和国政府信息公开条例》和国务院《企业信息公示暂行条例》等法律法规规定应当主动公开的其他信息。前述以外的信息属于依申请公开的信息”。
- (11)该意见指出,“加快推进全国统一的信用信息共享交换平台和企业信用信息公示系统建设,推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用,强化信用对市场主体的约束作用,构建以信息归集共享为基础,以信息公示为手段,以信用监管为核心的监管制度,让失信主体‘一处违法,处处受限’”。
- (12)参见[美]乔芷娅·列文森·凯欧翰:《21世纪社会创业:席卷非营利、私人和公共部门的革新》,叶托译,华南理工大学出版社2016年版,第102页。
- (13)参见王青斌:《社会诚信危机的治理:行政法视角的分析》,载《中国法学》2012年第5期。
- (14)参见郁建兴、王诗宗:《治理理论的中国适用性》,载《哲学研究》2010年第11期。
- (15)以环境信用评价制度为例,该制度赋予了环保机构制度化的信用信息共享与使用权,并通过国务院文件以及多部门联合发文等形式,将其他政府部门,如金融监管部门、财政管理部门等,以制度化的形式纳入整体环境治理框架,一定程度上缓解了环保部门在多部门协调中师出无门的尴尬境地。
- (16)John S.F.Wright and Brian Head,Reconsidering Regulation and Governance Theory:A Learning Approach,31 Law&Policy192,216(2009).
- (17)Kevin Davis,Angelina Fisher,Benedict Kingsbury,Sally Engle Merry,Governance by Indicators,Global Power through Quantification and Rankings,Oxford University Press(2015).pp.6-7.
- (18)Michael Moran,The British Regulatory State:High Modernism and Hyper-Innovation,Oxford University Press(2003).p.67.
- (19)譬如《关于全面加强电子商务领域诚信建设的指导意见》(发改财金[2016]2794号)指出,建立事前信用承诺制度。信用承诺事项纳入市场主体信用档案,接受社会监督,并作为事中事后监管的参考。
- (20)[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵译,北京大学出版社2012年版,第265页。
- (21)参见吴元元:《食品安全信用档案制度之建构---从信息经济学的角度切入》,载《法商研究》2013年第4期。
- (22)参见[美]卡斯·桑斯坦:《简化:政府的未来》,陈丽芳译,中信出版社2015年版,第106页。
- (23)Daniel E.Ho,Fudging the Nudge:Information Disclosure and Restaurant Grading,122 Yale L.J.574-689(2012).
- (24)参见[日]盐野宏:《行政法总论》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第160页。
- (25)如《指导意见》重点强调了督促有关企业和个人履行法定义务,对行政机关作出决定后,当事人有履行能力但拒不履行、逃避执行等严重失信行为进行联合惩戒。
- (26)Birgitte Egelund Olsen,Karsten Engsig Srensen,Strengthening the Enforcement of CSR Guidelines:Finding a New Balance between Hard Law and Soft Law,41 Legal Issues of Economic Integration 9-35(2014).
- (27)See Julia Black,Martin Lodge and Mark Thatcher,Regulatory Innovation:A Comparative Analysis,Edward Elgar,2005.p.3.
- (28)Brian Sheppard,Norm Supercompliance and the Status of Soft Law,62 Buffalo Law Review 4(2014).
- (29)参见罗培新:《善治须用良法:社会信用立法论略》,载《法学》2016年第12期。
- (30)在立法层面上,信用工具相关条款主要在单行法中分散出现,如《环境保护法》《食品安全法》等规定了监管信用档案制度。此外,行政法规《征信业管理条例》聚焦于对征信行业的调整,明确将作为政府规制手段的信用工具排除在调整范围外。
- (31)譬如,十八届三中全会提出了“建立健全社会征信体系,褒扬诚信,惩戒失信”的总体要求。《规划纲要》全面阐述了构建“守信激励和失信惩戒机制”。《指导意见》详细列举了“信用联合激励和惩戒措施”。
- (32)譬如《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录的通知》(发改财金[2016]1580号)、《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》(发改财金[2016]1962号)等。
- (33)它们分别为《陕西省公共信用信息条例》《湖北省社会信用管理条例》《无锡市公共信用信息条例》《泰州市公共信用信息条例》和《上海市社会信用条例》。
- (34)譬如《福建省公共信用信息管理暂行办法》(福建省人民政府令[2015]第165号)、《重庆市企业信用信息管理办法》(2016年重庆市政府令第308号)等。
- (35)譬如《湖南省企业失信行为联合惩戒暂行办法》(湘政办发[2015]88号)、《吉林省企业信用联合奖惩实施办法(试行)》(吉政办发[2015]10号)等。
- (36)譬如《湖南省企业环境信用评价管理办法》(湘环发[2015]1号)、《宿迁市零售药店药品安全信用评定管理办法(试行)》(宿食药监药通[2016]144号)等。
- (37)参见赵宏:《信息自决权在我国的保护现状及其立法趋势前瞻》,载《中国法律评论》2017年第1期。
- (38)参见陈清秀:《依法行政与法律的适用》,载翁岳生主编:《行政法》(上册),中国法制出版社2009年版,第193-194页。
- (39)参见黄昭元:《无指纹则无身份证?换发国民身份证与强制全民按捺指纹的宪法争议分析》,载国际刑法学会台湾分会主编:《民主、人权、正义---苏俊雄教授七秩华诞祝寿论文集》,台湾元照出版公司2005年版,第472页。
- (40)参见郑成思:《个人信息保护立法---市场信息安全与信用制度的前提》,载《中国社会科学院研究生院学报》2003年第2期。
- (41)譬如《水利建设市场主体信用评价管理暂行办法》(水建管[2015]377号)第21条规定,水利建设市场主体信用评价实行一票否决制,凡发生严重失信行为的,其信用等级一律为CCC级;取得BBB级(含)以上信用等级的水利建设市场主体发生严重失信行为的,应立即将其信用等级降为CCC级并向社会公布,3年内不受理其升级申请。
- (42)譬如《天津市行政机关联合惩戒暂行办法》(津政发[2016]18号)第12条第1款规定,收到联合惩戒信息的实施机关应当根据联合惩戒目录规定的内容,依法对当事人实施行政检查、行政强制、行政处罚等措施。
- (43)譬如《食品安全信用信息管理办法》第12条规定,县级以上地方食品药品监督管理部门应当对检查、抽检发现问题并作出处罚的食品生产经营者增加检查和抽检频次,并依据相关规定,将其提供给其他相关部门实施联合惩戒。关于监管频次的分类调整,也有规范将其表述为“优化行政监管安排”,参见《指导意见》等。
- (44)参见刘权:《目的正当性与比例原则的重构》,载《中国法学》2014年第4期。
- (45)譬如《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》(苏政办发[2013]100号)第6条、第7条列举的在商务领域和社会服务领域的失信行为,大多是民事行为,在未经法院判决情况下不应认定为失信。第8条列举的在社会管理领域的失信行为包括违反公共场所和市容管理规定等轻微违法行为,这类行为通过联合惩戒手段进行约束,也并不妥当。
- (46)参见刘权:《论必要性原则的客观化》,载《中国法学》2016年第5期。
- (47)参见《关于加强交通出行领域信用建设的指导意见》(发改运行[2017]10号)、《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》等。
- (48)参见周佳宥:《行政法基本原则》,台湾三民书局2016年版,第151页。
- (49)譬如,《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》(上海市人民政府令[2015]第38号)规定了个人失信信息包括“拖欠水、电、燃气等公用事业费,经催告后超过6个月仍未缴纳的信息”。
- (50)《湖北省社会信用信息管理条例》第26条规定,省人民政府应当建立跨部门、跨领域、跨地区的守信联合激励和失信联合惩戒机制,根据法律、法规和国家有关规定确定联合激励和惩戒事项,制定推荐性和强制性措施清单,并向社会公布。未经依法确认的公共事业及物业管理欠费信息不得作为实施联合惩戒的依据。
- (51)《江苏省机动车驾驶人文明交通信用管理办法(试行)》(苏政办发[2014]114号)即规定了具有较重或严重的交通失信记录的人可能会受到禁止报考、应聘公务员、工勤人员、事业单位工作人员的惩戒。
- (52)正在审议中的《北京市行政机关归集和使用公共信用信息管理办法》(草案送审稿),列举的十二项失信惩戒措施中,就包括限制参加小客车摇号登记等。
- (53)《江苏省机动车驾驶人文明交通信用管理办法(试行)》(苏政办发[2014]114号)第21条规定,一年内参加文明交通志愿服务活动满六十个小时,或因见义勇为被市级以上表彰评为先进个人的,可以对一般交通失信信用记录进行修复。
- (54)参见前引(48),周佳宥书,第161页;胡建淼:《闯红灯者的子女可以被限制上学么---执法不得“不当连接”》,载《法制日报》2016年1月13日第7版。
- (55)譬如《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第28条规定,信息主体认为上海市信用平台记载的公共信用信息存在错误、遗漏、侵犯其商业秘密、个人隐私等情形,可以提出异议申请,亦即采行了先纳入信用信息系统、再由信息主体申请异议的制度设计。
- (56)譬如《湖北省食品药品安全信用分类管理办法(试行)(鄂食药监文[2014]64号)》第22条规定,食品药品监管部门应在每年3月1日前,通过约谈或邮件等方式向拟确定为失信等级、严重失信等级的相关生产经营者通报其上一年度信用等级、定级依据、陈述申辩途径以及申辩时限等。
- (57)譬如,《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》(旅办发[2016]139号)第11条第2款规定,当事人申辩期间不影响信息公布。
- (58)参见前引(29),罗培新文。
- (59)See Michael Moran,The British Regulatory State:High Modernism and Hyper-Innovation,Oxford University Press(2003).p154.
- (60)参见《指导意见》第(二十二)项、《严重违法失信企业名单管理暂行办法》(国家工商行政管理总局令[2015]第83号)第16条、第36条等。
- (61)在“南京创新机电管带有限公司与南京市江宁区国家税务局税务行政管理(税务)行政确认案((2016)苏8602行初261号)”中,原告不服税收不良信用记录告知函相关内容提起行政诉讼,该函件载有违法违规事实和纳税信用等级结果,并告知引发联合惩戒措施和其他严格管理措施的可能性。法院以该函件仅为“告知原告相关事实,未为原告增设新的权利义务,对原告的合法权益明显不产生实际影响”为由驳回原告起诉,但在审理过程中审查了函件中所载明的导致信用评价结果较低的违法情况。
