摘要(Abstract):
通过分析我国证券监管机构2010年至2016年间各类监管执法手段的数据,可以看出我国证券监管执法侧重于威慑式执法策略。结合规制有效性和规制成本来分析,这一执法策略并未达至理想的监管效果。我国证券监管执法应当引入"精明规制"理念,调整执法策略。证券监管机构应减少对威慑式执法策略的依赖,增加顺从式执法策略的运用;实现事前监管向事中事后监管转移;实现与监管对象的合作规制;尊重证券交易所和行业自律组织的自律管理。
关键词(KeyWords): 证券监管;执法策略;精明规制
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作者(Author): 张红;
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参考文献(References):
- (1)Peter J.May&Raymond J.Burby,“Making Sense Out of Regulatory Enforcement”,Law&Policy,Vol.20,No.2(April1998),p.162.
- (2)Neil Gunningham,“Enforcement and Compliance Strategies”,The Oxford Handbook of Regulation,New York:Oxford University Press,2010,p.121.
- (3)Id.,122.
- (4)Keith Hawkins Environment and Enforcement,New York:Oxford University Press,1984,p.4.
- (5)需要说明的是,本文中“规制”和“监管”含义相同。行政法学界许多学者近年来将Regulation一词翻译为“规制”,但由于我国的证券领域惯用的是“证券监管”一词,因此本文中涉及到我国证券监管的地方均用“监管”。
- (6)http://www.csrc.gov.cn/pub/zjhpublic/G00306201/201507/W020150703505843285946.pdf。
- (7)参见《北京辖区证券经营机构行政许可及备案工作指引》、《北京证监局基金销售业务资格核准行政许可工作指引》、《北京证监局期货类行政许可事项工作指引》。
- (8)参见张红:《证券监管中的行政备案研究---基于证券公司向证监会派出机构报告及备案事项的分析》,载《证券市场导报》2016年第2期。
- (9)参见张红:《证券监管措施:挑战与应对》,载《政法论坛》2015年第3期。
- (10)《大力推进监管转型---肖钢同志在2014年全国证券期货监管工作会议上的讲话》,载http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/201401/t20140122_243060.html,最后访问时间:2016年8月8日。
- (11)2008年12月12日发布的《证券期货市场监督管理措施实施办法(试行)》将证券监管措施梳理为18种,包括:责令改正;监管谈话;出具警示函;责令公开说明;责令参加培训;责令定期报告;认定为不适当人选;暂不受理与行政许可有关的文件;责令增加内部合规检查的次数;公开谴责;责令处分有关人员;责令停止职权或者解除职务;责令更换董事、监事、高级管理人员或者限制其权利;撤销任职资格;暂停核准新业务或者增设、收购营业性分支机构申请;限制证券期货经营机构业务活动;限制股东权利或者责令转让股权;临时接管。
- (12)参见傅雪松:《我国证券监管措施的合理配置》,载《山西省政法管理干部学院学报》2014年第3期。
- (13)例如,根据《证券公司分类监管规定》(证监会公告[2010]17号),监管机关对证券公司进行分类评价制度,中国证监会根据证券公司分类结果对不同类别的证券公司在行政许可、监管资源分配、现场检查和非现场检查频率等方面实施区别对待的监管政策。评价期内证券公司因违法违规行为被证券监管机构采取行政处罚措施、监管措施或者被司法机关刑事处罚的,按规定给予相应扣分。在分类结果的使用上,对证券公司影响最大的是,中国证券投资者保护基金公司根据证券公司分类结果,确定不同级别的证券公司缴纳证券投资者保护基金的具体比例。在此情况下,证券监管机关必然会慎重选择证券监管措施的类型。
- (14)Model for Effective Regulation,Report of the SRO Consultative Committee of the IOSCO,May,2000.
- (15)交易所包括上海证券交易所、深圳证券交易所、上海期货交易所、郑州商品交易所、大连商品交易所、中国金融期货交易所等等。行业协会包括中国证券业协会、中国期货业协会、中国上市公司协会、中国证券投资基金业协会。
- (16)参见张红:《破解行政执法和解的难题---基于证券行政执法和解的观察》,载《行政法学研究》2015年第3期。
- (17)《IPO前夕证监会窗口指导投行连夜调整发行方案》,载《21世纪经济报道》2014年5月27日。
- (18)《证监会窗口指导融资融券十二大业务环节》,载《上海证券报》2010年1月25日第1版。
- (19)参见http://www.v4.cc/News-1863899.html,最后访问时间:2016年9月8日。
- (20)参见http://wallstreetcn.com/node/211650,最后访问时间:2016年9月8日。
- (21)Neil Gunningham,Negotiated Non-compliance:A Case Study of Regulatory Failure,Law&Policy,Vol.9,No.1(January1987),p.70.
- (22)Susan Hunter&Richard W.Waterman,“Determining an Agency's Regulatory Style:How Does the EPA Water Office Enforce the Law?”The Western Political Quarterly,Vol.45,No.2(Jun.,1992),p.404.
- (23)出具警示函(warning letter)在西方国家的监管措施中被划为非正式监管手段。我国的证券监管中也经常采用出具警示函这种措施。如果仅从数据对比,参考西方国家的学说理论,或许我们可以认为中国的监管采取的是服从式策略,但事实并非如此。事实上,监管机构对待出具警示函等监管措施的态度不同于西方国家,从与监管机构工作人员的访谈中得知,他们将责令改正、监管谈话和出具警示函等措施作为一种较轻的行政处罚来对待。从立法到执法均透露出这样的思路。因此,认识到我们与西方国家的区别,才能得出符合事实的结论,中国的证券监管执法不是劝服式策略,仍然是威慑式的监管策略。
- (24)参见李欲晓:《论规制的有效性》,载《聊城大学学报》(社会科学版)2002年第2期。
- (25)参见高西庆:《论证券监管权---中国证券监管权的依法行使及其机制性制约》,载《中国法学》2005年第2期。
- (26)参见程然:《执法成本的经济学分析》,载《市场经济与价格》2015年第12期。
- (27)《大力推进监管转型---肖钢同志在2014年全国证券期货监管工作会议上的讲话》,载http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/201401/t20140122_243060.html,最后访问时间:2016年9月10日。
- (28)首先,过多的行政许可项目造成审核工作任务繁重,不利于将监管重心落实在事中事后监管上,较大程度上影响了监管效率和效果。证监局每年行政许可事项平均在260件左右,每项行政许可的审核过程涉及补正、反馈、征求意见、任职谈话或现场验收、发文等多个程序,且需一人初审一人复核,耗费了大量监管资源和精力,监管效率受到较大影响。其次,在行政许可项目具体审核流程方面,任职资格类和营业部设立类许可需要派出机构与派出机构、派出机构与其他金融监管机构,程序过于繁琐,影响审批效率且实际意义不大。尤其是任职资格类行政许可申请数量多,审核程序中关于征求意见的规定造成审核时间延长、工作量加大,且实际效果不理想。
- (29)结案率=结案数/收案数×100%。
- (30)《中国证监会2010年度证券行政处罚分析报告》,载《证券市场导报》2011年第9期。
- (31)参见游劝荣:《守法成本及其控制》,载《国家检察官学院学报》2006年第5期。
- (32)W.Marneffe&L.Vereeck,The meaning of regulatory costs,European Journal of Law and Economics,Volume 32,Issue 3,(December 2011),pp.341-356.
- (33)前引(31),游劝荣文。
- (34)参见柯湘:《中国证券监管权的行使与制约研究》,知识产权出版社2015年版,第56-57页。
- (35)“规制国的悖论”是政府规制失灵的一个重要表现形式。所谓规制国的悖论,是指规制方法在导致了与其追求的目标恰恰相反的效果这一意义上以自我挫败而告终。参见[美]凯斯·R·桑斯坦:《权利革命之后:重塑规制国》,钟瑞华译,中国人民大学出版社2008年版,第120页。
- (36)Neil Gunningham&Darren Sinclair,“Smart Regulation”,Regulatory Theories:Foundations and Applications,Sydney:ANUPress,2017,p.133.
- (37)Neil Gunningham,“Enforcement and Compliance Strategies”,The Oxford Handbook of Regulation,New York:Oxford University Press,2010,p.131.
- (38)Ian Ayres&John Braithwaite,Responsive Regulation:Transcending the Deregulation Debate,Oxford:Oxford University Press,1992,p.28.
- (39)Ashutosh Bhagwa,t“Modes of Regulatory Enforcement and Problem of Administrative Discretion”,50 Hastings Law Journal,(July 1999),pp.1275-1279.
- (40)Ashutosh Bhagwa,t“Modes of Regulatory Enforcement and Problem of Administrative Discretion”,50 Hastings Law Journal,(July 1999),p.1313.
- (41)参见李明超:《公用事业特许监管的制度性风险及其制度体系之构建》,载《行政与法》2015年第10期。
- (42)参见张兴祥:《中国行政许可法的理论和实务》,北京大学出版社2003年版,第25页。
- (43)参见宋华琳:《论政府规制中的合作治理》,载《政治与法律》2016年第8期;王瑞雪:《治理语境下的多元行政法》,载《行政法学研究》2014年第5期。
- (44)John.T.Scholz:“Cooperative Regulatory Enforcement and Politics of Administrative Effectiveness”,The American Political Science Review,Vol.85,No.1(Mar.,1991),p.117.
- (45)Id.,p.118.
- (46)Id.,p.132.
- (47)See Neil Gunningham,Enforcement and Compliance Strategies,The Oxford Handbook of Regulation,New York:Oxford University Press,2010,p.125.
- (48)See Alan C.Page,“Self-Regulation:The Constitutional Dimension”,The Modern Law Review,Vol.49,(Mar.1986),p.141.Also see Angela Cambel,l“Self-Regulation and the Media”,Vol.51,Issue 3(May 1999),pp.711-772.
- (49)See Cary Coglianese&Evan Mendelson,“Meta regulation and self-regulation”,The Oxford Handbook of Regulation,New York:Oxford University Press,2010,p.163.
- (50)参见吴越、马洪雨:《证监会与证券交易所监管权配置实证分析》,载《社会科学》2008年第5期。
- (51)李洪雷:《走向衰落的自我规制---英国金融服务规制体制改革述评》,载《行政法学研究》2016年第3期。
- (52)参见康耀坤:《证监会与证券业协会监管权配置研究》,载《甘肃社会科学》2010年第6期。
- (53)David Osborne&Ted Gaebler,Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector,Longman 1992,p.126.