摘要(Abstract)：
制定于计划经济时代的行政诉讼法必须发展和改革。当前行政诉讼法实施过程中存在权利救济不足、诉讼成本偏高、司法功能错位等问题。行政诉讼法应当从确保权利救济的有效性、降低行政诉讼成本、强化行政诉讼的解纷功能、促进诉讼效果最大化、防止行政审判权的怠用和滥用、提升行政诉讼法科学化等方面进行全方位的修改。
关键词(KeyWords)： 行政诉讼;行政诉讼法修改;权利救济;司法功能
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作者(Author): 江必新;
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参考文献(References)：
- ①该法已被第七届全国人民代表大会第4次会议于1991年4月9日通过的《外商投资企业和外国企业所得税法》替代,后《外商投资企业和外国企业所得税法》又被第十届全国人民代表大会第5次会议于2007年3月16日通过的《企业所得税法》替代。
- ②1981年12月13日第五届全国人民代表大会第4次会议通过的《外国企业所得税法》第16条规定:“外国企业同税务机关在纳税问题上发生争议时,必须先按照规定纳税,然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定,可以向当地人民法院提起诉讼。”该法已被第七届全国人民代表大会第4次会议于1991年4月9日通过的《外商投资企业和外国企业所得税法》替代,后《外商投资企业和外国企业所得税法》又被第十届全国人民代表大会第5次会议于2007年3月16日通过的《企业所得税法》替代。
- ③参见王名扬先生为《行政诉讼法通论》一书所作的序言,载于安主编:《行政诉讼法通论》,重庆出版社1989年版,第1页。
- ④参见龚祥瑞主编:《法治的理想与现实——〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向调查研究》,中国政法大学出版社1993年版,第148页。
- ⑤《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第1条第2款规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼受案范围。该条文也可以反向推导为对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为,属于人民法院行政诉讼受案范围。
- ⑥《若干解释》第12条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。
- ⑦例如,德国《行政法院法》第86条规定,法院依职权调查案情;调查时应取得诉讼参与人的协助。法院不受参与人有关证据请求及其内容的约束。日本《行政案件诉讼法》第24条规定,法院认为必要时,可以依职权进行证据调查。
- ⑧美国《行政程序法》第706条规定,复审法院认定行政机关独断专横、反复无常、滥用自由裁量权或者其他不合法行为的,应当宣布其违法并判决撤销。我国台湾地区“行政诉讼法”第201条规定,行政机关依裁量权所为之行政处分,以其作为或不作为逾越权限或滥用权力者为限,行政法院得予撤销。
- ⑨《立法法》第78条-85条对上位法与下位法、一般规定与特别规定、前法与后法之间不一致时的适用问题作了明确。
- 澳门特区《行政诉讼法典》对于实行委员会制的行政机关的法律责任甚至落实到投赞成票的委员个人。该法第186条有关“旨在落实执行之强迫措施”中规定,如须负责命令遵行裁判之行政机关为合议机关,则不对已投票赞成遵行裁判,且其赞成票已记录于会议记录中之成员,亦不对缺席投票,但已书面通知主席其赞成遵行裁判之意思之成员采取强迫措施。
- 这一做法已为我国台湾地区“行政诉讼法”第305条第3款所明确:债务人为中央或地方机关或其它公法人者,并应通知其上级机关督促其如期履行。
- 澳门特区《行政诉讼法典》第187条对“违令罪”作了列举:负责执行有关裁判之机关之据位人有意不按法院所定之规定遵行裁判,而未有按情况提出缺乏款项或不符合预算中指定款项,又或不执行之正当原因;合议机关之主席未将有关问题列入议程。
- 《若干解释》第95条规定,被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。
- 行政强制法第58条规定,人民法院发现有下列情形之一的,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律、法规依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。
- 法国紧急审理程序分为一般法上的紧急审理程序和特殊法上的紧急审理程序。前者包括暂停执行紧急审理程序(référé-suspen-sion)、维护基本自由紧急审理程序(référé-sauvegarde)和保全性紧急审理程序(référé-conservatoire);后者主要包括特别法和欧共体法律规定的程序,主要是税收紧急审理程序(référé-fiscal)、视听紧急审理程序(référé-audiovisual)和缔约前紧急审理程序(référé-provi-sion)。参见金邦贵、施鹏鹏:《法国行政诉讼纲要:历史、构造、特色及挑战——区域行政立法模式前瞻》,载《行政法学研究》2008年第3期。澳门特区《行政诉讼法典》第6条规定紧急程序适用于:行政行为涉及公共工程承揽合同之形成、继续供应合同之形成及为直接公益提供劳务之合同之形成时,对该等行政行为提起之司法上诉程序;选举上之司法争讼程序;关于提供资讯、查阅卷宗或发出证明之诉之程序;与中止行政行为及规范之效力有关之程序;与勒令做出某一行为有关之程序;与预行调查证据有关之程序;与非特定之预防及保存措施有关之程序。
- 例如,德国《行政法院法》第93a条规定了示范诉讼,即以某项行政行为是否合法为诉讼标的的案件超过20个以上时,法院可以对其中的一个或者多个案件进行审理,其它案件中止。法院在其它案件的审理中,可以直接采信在示范诉讼中的证据。我国台湾地区“行政诉讼法”第29条规定,多数有共同利益之人得由其中选定一人至五人为全体起诉或被诉。诉讼系属后经选定或指定当事人者,其它当事人脱离诉讼。
- 根据司法实践中出现的问题,最高人民法院行政审判庭作出了《关于如何理解〈中华人民共和国行政诉讼法〉第四十八条的答复》(2008年11月17日,[2008]行他字第26号):“被告未在法定期限内向人民法院提供据以作出被诉具体行政行为的证据和依据,经人民法院一次合法传唤,被告无正当理由拒不到庭的,人民法院依法作出撤销被诉具体行政行为的判决并无不妥。”
- 例如,澳门特区《行政诉讼法典》第54条规定,不作答辩或不提出争执,视为自认司法上诉人所陈述之事实;但从所作之防御整体加以考虑,该等事实与所作防御明显对立者,又或该等事实系不可自认或与组成调查之用之行政卷宗之文件相抵触者除外。前南斯拉夫行政诉讼法第33条第3款规定,被告在规定的期限内应将与案件有关的全部材料送交法院,如果被告提出别的理由未将材料送交法院或表示不能送交,法院可以在无此种材料的情况下对案件作出裁决。
- 例如,最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第8条规定,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,与被诉行政许可行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供;……第三人提供或者人民法院调取的证据能够证明行政许可行为合法的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
- 荷兰《行政法通则》第8章第47条规定,法院可以委托鉴定人进行调查,委托书中应当包括书面调查事项和期限。我国台湾地区“行政诉讼法”第138条规定,行政法院得嘱托普通法院或其他机关、学校、团体调查证据。
- 最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第65条规定,在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的,人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。
- 德国《行政法院法》第106条规定,只要当事人对和解的标的有处分权,为完成或者部分终结诉讼,参与人可以在法院作出笔录,或者在指定、委派的法官面前作出笔录以达成和解。
- 例如,《若干解释》第61条规定,被告对平等民事主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第12条第2款规定,在行政许可案件中,当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的,人民法院可以合并审理。最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》明确,充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能,在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时,可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。要正确处理行政诉讼与民事诉讼交叉问题,防止出现相互矛盾或相互推诿。
- 例如,法国行政诉讼中的完全管辖权之诉,法官可以撤销、变更、代替重新作出决定等。参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第694页。在德国,根据德国《行政法院法》第130条的规定,当“裁量缩减为零”时,法院可以直接变更原行政行为。在英美法国家,涉及到数额计算的案件(如罚款数目)等案件,法院都可以变更;至于附带的民事诉讼,几乎所有的都承认法院拥有变更权,不存在司法权侵害行政权的问题。
- 最高人民法院认为,对于社会保险费用和工人工资的金额认定,如果行政机关认定的基本事实成立,但在相关金额计算上存在错误的,人民法院可以依法确定相应数额。参见最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》(2009年6月26日,法发[2009]38号)。
- 例如,德国的行政诉讼制度是一个兜底性的诉讼,对于非宪法的公法争议且争议并不被联邦法律和其他法院主管的,可以提起行政诉讼。我国台湾地区“行政诉讼法”第3条规定,公法上的争议,除法律别有规定外,得依本法提起行政诉讼。
- 国务院《关于加强法治政府建设的意见》(2010年10月10日,国发[2010]33号)要求,对重大行政诉讼案件,行政机关负责人要主动出庭应诉。
- 《若干解释》第32条第3款规定,受诉人民法院在7日内既不立案,又不作出裁定的,起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的,应予受理;受理后可以移交或者指定下级人民法院审理,也可以自行审理。
- 此外,还包括最高人民法院、最高人民检察院《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(2011年3月10日,高检会[2011]2号)。
- 例如,行政处罚法第3条第2款规定,没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。该款关于“无效”的规定实际上是“可撤销”的内容。
- 《若干解释》第97条规定,人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定。
- 参见张莉:《法国行政诉讼法典化述评》,载《法学家》2001年第4期。
