摘要(Abstract)：
城管相对集中行政处罚权是我国最早开始跨部门综合执法体制改革的试验田,对于精简机构、提高效能起到重要的示范作用。但是,实践中出现的城管机构权限横向上无序扩张,纵向上权限下移无依据等权力配置难题以及法律保障的缺失,已经阻碍改革的深入。跨部门综合执法体制改革意味着行政权力配置格局的重大调整,是对条块结合的行政管理体制的巨大变革。破除传统行政体制的束缚,推动跨部门综合执法,需要从理论上解决行政权力纵横配置的规则。法律依据不足是制约跨部门综合执法发展的主要原因,扩大《行政处罚法》相关条款的解释只是权宜之计,未来需要地方行政组织法的完善才能供给充分的法治保障。
关键词(KeyWords)： 相对集中行政处罚权;行政权力配置;跨部门综合执法
Abstract:
Keywords:
基金项目(Foundation): 国家社科基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设”(项目批准号:14ZDA018)的阶段性研究成果
作者(Author): 王敬波;
Email:
参考文献(References)：
- 1 2013年,党的十八届三中全会《决定》提出“深化行政执法体制改革,整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题建立权责统一、权威高效的行政执法体制;减少行政执法层级,加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。”2014年,党的十八届四中全会再次强调,“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和协调。理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平。”12013年,党的十八届三中全会《决定》提出“深化行政执法体制改革,整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制;减少行政执法层级,加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。”2014年,党的十八届四中全会再次强调,“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和协调。理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平。”23456789普遍存在于行政管理中的多部门联合执法,由于并无体制突破,因此,本文不认为属于综合执法体制改革。根据国务院法制办内部统计资料,目前全国大约有1200多个城市开展城管相对集中行政处罚权改革。例如安徽省截止2012年已经有16个市、58个县开展城管综合执法,覆盖面分别占全省市县总数的100%和95%。参见杜敏、安群、陶有军:《城市管理综合行政执法体制、机制创新的法理学思考——以安徽省城市管理行政执法为例》,载《安徽警官职业学院学报》2012年第4期。各地城管机关在城市管理中发挥越来越重要的作用,北京城管执法局的在编公务员编制的执法人员总数达7000多人,人数上仅少于公安机关。理论界总结相对集中行政处罚权制度成效的,如青锋、江凌:《实施相对集中行政处罚权制度的主要成效和基本经验》,载《城市管理与科技》2010年第2期。主张停止改革的,如章志远:《相对集中行政处罚权改革之评述》,载《中共长春市委党校学报》2006年第1期;赵剑博:《相对集中行政处罚权的现实困境与出路》,载《法制与社会》2014年第3期。主张以法治化路径对城管综合执法体制进行再改革的,如杨解君:《法治视野下的城管综合执法体制研究》,载《南京工业大学学报》(社会科学版)2009年第4期。熊文钊主编:《城管论衡》,法律出版社2012年版。主张社会共同治理的,如莫于川:《从城市管理走向城市治理:完善城管综合执法体制的路径选择》,载《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版)2013年第6期。王敬波:《城市管理与行政执法》,研究出版社2009年版。讨论体制问题的较少,如杨小军:《城管执法机构性质与城管执法体制》,载《行政管理改革》2010年第4期。参见青锋:《行政执法体制改革的图景与理论分析》,载《法治论丛》2007年第1期。该文对于中国大陆行政执法体制的界定、发展历程以及不同领域的执法体制改革做了细致的梳理。目前已经开展相对集中行政处罚权的领域除了城市管理之外,还有农业行政执法体制改革、交通行政执法体制改革、文化行政执法体制改革。1989年国家建设部发布《建设部关于加强城建管理监察工作的通知》,明确“各省、自治区建委归口管理全省区城建管理监察工作。”参见1990年建设部发布的《关于进一步加强城建监察大队工作的通知》。瑏瑠1992年,北京市在海淀、崇文两区试点建立巡警队伍。1993年市人大常委会颁布《北京市人民警察巡察条例》,授权巡警队伍行使公安、工商、市容、园林、市政、交通、环保、卫生、建委、文化等行政执法部门的27项行政处罚权。巡警模式是集中处罚权的初步探索,但是难以维持,一方面,由于授权巡警多项执法权后,相关执法部门依旧行使有关执法职能,执法责任仍不明确,推诿扯皮的现象仍然存在;另一方面,由于公安机关的主要职责是维护社会治安,巡警作为公安机关所属的一支队伍,在首都社会治安综合治理任务非常繁重的情况下,其城市管理综合执法职能的履行往往被放在次要位置。上海也曾经进行过类似探索,后来无疾而终。瑏瑡《城建监察规定》第7条规定:“城建监察队伍的基本职责:(一)实施城市规划方面的监察。依据《中华人民共和国城市规划法》及有关法规,对城市规划方面的违法、违章行为进行监察;(二)实施城市市政工程设施方面的监察。依据有关法律、法规,对占用、挖掘城市道路,损坏道路、桥涵、排水设施、防洪堤坝等方面违法、违章行为进行监察;(三)实施城市公用事业方面的监察。依据有关法律、法规,对影响、损坏城市供水、供气、供热、公共交通设施的违法、违章行为和对城市客运交通营运、供气安全、城市规划区地下水资源的开发、利用、保护以及城市节约用水等实施管理方面的违法、违章行为进行监察;(四)实施城市市容环境卫生方面的监察。依据《城市市容和环境卫生管理条例》及有关法律、法规,对损坏环境卫生设施、影响城市市容环境卫生等方面的违法、违章行为进行监察;(五)实施城市园林绿化方面的监察。依据《城市绿化条例》及有关法律、法规,对损坏城市绿地、花草、树木、园林绿化设施及乱砍树木等方面的违法、违章行为进行监察。”瑏瑢瑏瑣北京、上海、天津、广州、西安、南宁、长沙、哈尔滨、沈阳、长春、石家庄、太原、杭州、合肥、济南、海口、成都、贵阳、拉萨、银川。《长春市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第11条规定:“本市城市管理行政执法机构行使下列行政处罚权:(一)市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(二)水务、燃气等公用设施管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;(三)气象管理方面法律、法规、规章规定的对违反气球施放规定的行政处罚权;(四)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无固定经营场所的无照商贩的行政处罚权;(五)市人民政府决定行使的行政处罚权。”瑏瑤参见北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上北京市人民代表大会的调查报告:《北京市人民代表大会法制委员会对市政府关于本市行政执法工作情况报告的建议和意见》,载北京市人大常委会网站,最后访问时间:2015年3月3日。瑏瑥瑏瑦北京市政府2004年1月21日的《关于进一步扩大城市管理综合行政执法队伍行政处罚权的通知》中将旅游管理的无证导游的处罚权划给城管部门。例如,沈阳将建筑市场和房地产市场管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权也集中由城管部门行使。《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第9条规定:本市城市管理行政执法机关行使下列职权:(一)城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(二)市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(三)市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(四)房产管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(五)园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(六)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;(七)环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,但跨市区、流动性、危险性的行政处罚权除外;(八)公安交通管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,但跨市区、流动性的行政处罚权除外;(九)建筑市场和房地产市场管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十)民政殡葬管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十一)公用事业管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十二)人防工程建设管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十三)煤炭市场管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十四)其他法律、法规、规章规定或者同级人民政府委托的职权。瑏瑧参见前引瑏瑦,《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第9条。瑏瑨瑏瑩参见青锋:《行政处罚权的相对集中:现实的范围及追问》,载《行政法学研究》2009年第2期。参见北京市城市管理综合行政执法局:《北京市城市管理“四公开一监督”与网格化社会服务管理衔接机制创新项目结题报告》,第23页(未出版)。瑐瑠瑐瑡瑐瑢瑐瑣瑐瑤瑐瑥参见前引瑏瑣,《长春市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第11条。参见《哈尔滨市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第4条。《长沙市城市管理条例》第29条规定:城市管理综合行政执法机关相对集中行使国务院、省人民政府有关决定确定的行政处罚权,具体职责是:(一)行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;(二)行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的违法建筑物或者设施;(三)行使城市园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(四)行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权:(五)行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;(六)行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;(七)行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(八)行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权;(九)行使户外广告设置管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十)履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。参见前引瑏瑦,《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第9条。如上海、长春、乌鲁木齐、银川、济南、南京、成都、贵阳、南宁、杭州、福州、长沙、海口、宁波、深圳、珠海、岳阳、苏州等城市。这种“联体制”又可以分为不同模式:有的是城市管理局与城市管理行政执法局联合体模式。这种模式的主要代表有:珠海、苏州、无锡、南通等城市。有的是城市市容管理局与城市管理行政执法局联合体模式。这种模式的主要代表有:南京、马鞍山、芜湖等城市。有的是城市管理综合执法支队与城市管理综合执法局联合为一体模式。它的特点是两个独立的行政执法机构都可以自己的名义行使行政处罚权。这种模式的主要代表是广州市、厦门市。有的是市政管理局与城市管理综合执法局联合体模式。这种模式的主要代表是南宁市。有的是城市管理办公室与城市管理行政执法局联合体模式。它的特点是政府办事机构与行政执法机构的组合,这种体制以深圳市为主要代表。有的是城市建设局、城市管理局和城市管理行政执法局三者合一的模式。这种集建设、管理与行政处罚权于一体的代表为珠海市香洲区。有的是市容管理局、城市绿化局、城管执法局三合一,如上海市绿化和市容管理局、上海市林业局、上海市城管行政执法局三块牌子、一套人马。北京、重庆、哈尔滨、沈阳、广州、呼和浩特、兰州、西宁、西安、昆明、拉萨、大连、青岛、厦门、遵义、汕头等城市城管部门采取此种设置模式。西安和青岛分别于2005和2006年将城管综合执法局作为市政府直属机构。2011年北京市城管综合执法局由原先直属于北京市市政管理委员会的二级局,调整为“市政府直属行政执法机构”,专司相对集中行政处罚权。瑐瑦瑐瑧瑐瑨例如合肥(隶属合肥市城市管理局)、郑州(隶属郑州城市管理局)、石家庄(隶属石家庄市城市管理委员会)、南昌(隶属南昌城市管理委员会)、玉溪(隶属玉溪市建委)、武汉(隶属武汉市城管委)、天津(隶属天津市市容园林管理委员会)。参见前引6,莫于川文。参见赵阳:《城管需要的不是“爹”》,载《东方早报》2012年11月1日。瑐瑩参见周天勇:《合理划分和确定中央与地方间的事务、治理与财权》,载《中国经济时报》2007年8月13日。瑑瑠瑑瑡瑑瑢瑑瑣瑑瑤参见《街道办事处行政执法职能研究》,载上海市政府法制办公室主办《政府法制研究报告》(未刊稿)1996年第4期。山东省开展的大城管执法体制改革,其中胶州市政府2013年在全市推行镇(街道)综合执法试点工作,综合执法改革将采取“6+1”模式,将多个市直单位在城镇管理、土地管理、环境保护、安全生产、食品安全、治安管理等7个领域的130多项行政执法权限下放到试点街道办事处实施。各试点镇(街道)随后开始组建综合行政执法中队,当地城管、国土、环保、安监、食药监管、公安、文化执法、畜牧兽医等部门,均需向试点镇(街道)派驻执法人员,派驻人员编制保留在原单位,属借调。但因试点地区多有城管中队基础,所以在人数上以原有城管队员为主。综合执法中队由所在镇(街道)统一领导,行动由其统一部署,并承担执法责任。以阜安街道办事处为例,改革后,原有的阜安城管执法中队加挂了阜安综合执法中队的牌子,阜安街道办事处副主任兼任新成立的综合执法中队队长,原城管执法中队队长兼任综合执法中队副队长。除了横向与多职能部门联合执法外,胶州市的大城管格局还延伸到了社区甚至村庄,目前已在市区所有社区建设了城管工作站。参见:《青岛胶州试点“大城管”职能增加“管得更多”》,载http://sd.sdnews.com.cn/yw/201405/t20140512_1608579.htm,最后访问时间:2015年2月25日。参见《深圳市人民政府关于全面推进街道综合执法工作的决定》(2006年12月31日深府[2006]268号),载http://www.csglj.lg.gov.cn/art/2007/6/25/art_8967_99251.html,最后访问时间:2015年2月25日。参见南京市玄武区《关于在各街道办事处组建综合行政执法中心工作方案》的通知(玄政[2013]413号),2013年10月28日。载http://www.nanjing.gov.cn/njszf/qzf/xwq/201311/t20131119_2069922.html,最后访问时间:2015年2月25日。北京市石景山区自2014年开始探索综合城管模式,在区级成立综合执法委员会的基础上,街道成立了综合执法指挥中心,城管、公安、食药、安监、环保、工商、交通、消防等部门派驻人员常驻街道,实行统一办公、统一管理、统一装备、统一执法、统一考核。参见《北京市石景山区:综合城管破解城市病》,载《北京日报》2014年6月11日。瑑瑥瑑瑦瑑瑧瑑瑨相关案例如“许国有与上海市徐汇区徐家汇街道监察队行政处罚案”,上海市第一中级人民法院行政判决书(1999)沪一中行终字第117号。参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第五版),北京大学出版社、高等教育出版社2011年版,第118页。这一观点也是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中所持的立场。该解释第20条规定:“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”《上海市计划生育条例》(1990年制定,1995年修正,1996年1月1日施行)第37条:对违反本条例的人员或者单位的处罚,由乡(镇)人民政府、街道办事处或者市、区(县)计划生育委员会作出决定。对个人或者单位给予处罚,应该出具《处罚决定书》。《街道办事处获13类行政处罚权》,载《天津日报》2014年10月9日。瑑瑩瑒瑠在我国传统的行政主体理论中,只承认“法律、法规授权的组织”具有行政主体资格。然而,在现实生活中,规章的数量远远大于法律和法规,这是因为法律和法规的各项规定很多还需要规章的细致化落实。1990年的《行政复议条例》曾在第15条规定:“对法律、法规和规章授权的组织作出的具体行政行为不服申请的复议,由直接主管该组织的行政机关管辖。”但后来在《行政复议法》中则删去了规章授权的字样。而旧的《行政诉讼法》中也只规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”而在最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中终于进行了突破,再次出现了规章授权。第20条规定:“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”第21条规定:“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的,应当视为委托。”这种突破的现实需要在于:规章特别是部门规章授权在实践中较为普遍,承认规章授权的组织具有行政主体资格和行政诉讼被告资格可避免许多技术上的困难。《立法法》第72条:设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。第82条:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章”。扩大规章制定权主体的范围将使得更多地方政府具有制定规章的权力。设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章,限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。瑒瑡参见任广浩:《当代中国国家权力纵向配置问题研究》,中国政法大学出版社2012年版,第175页。
- 2普遍存在于行政管理中的多部门联合执法,由于并无体制突破,因此,本文不认为属于综合执法体制改革。
- 3根据国务院法制办内部统计资料,目前全国大约有1200多个城市开展城管相对集中行政处罚权改革。
- 4例如安徽省截止2012年已经有16个市、58个县开展城管综合执法,覆盖面分别占全省市县总数的100 %和95 %。参见杜敏、安群、陶有军:《城市管理综合行政执法体制、机制创新的法理学思考——以安徽省城市管理行政执法为例》,载《安徽警官职业学院学报》2012年第4期。
- 5各地城管机关在城市管理中发挥越来越重要的作用,北京城管执法局的在编公务员编制的执法人员总数达7000多人,人数上仅少于公安机关。
- 6理论界总结相对集中行政处罚权制度成效的,如青锋、江凌:《实施相对集中行政处罚权制度的主要成效和基本经验》,载《城市管理与科技》2010年第2期。主张停止改革的,如章志远:《相对集中行政处罚权改革之评述》,载《中共长春市委党校学报》2006年第1期;赵剑博:《相对集中行政处罚权的现实困境与出路》,载《法制与社会》2014年第3期。主张以法治化路径对城管综合执法体制进行再改革的,如杨解君:《法治视野下的城管综合执法体制研究》,载《南京工业大学学报》(社会科学版)2009年第4期。熊文钊主编:《城管论衡》,法律出版社2012年版。主张社会共同治理的,如莫于川:《从城市管理走向城市治理:完善城管综合执法体制的路径选择》,载《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版)2013年第6期。王敬波:《城市管理与行政执法》,研究出版社2009年版。讨论体制问题的较少,如杨小军:《城管执法机构性质与城管执法体制》,载《行政管理改革》2010年第4期。
- 7参见青锋:《行政执法体制改革的图景与理论分析》,载《法治论丛》2007年第1期。该文对于中国大陆行政执法体制的界定、发展历程以及不同领域的执法体制改革做了细致的梳理。目前已经开展相对集中行政处罚权的领域除了城市管理之外,还有农业行政执法体制改革、交通行政执法体制改革、文化行政执法体制改革。
- 8 1989年国家建设部发布《建设部关于加强城建管理监察工作的通知》,明确“各省、自治区建委归口管理全省区城建管理监察工作。”
- 9 参见1990年建设部发布的《关于进一步加强城建监察大队工作的通知》。
- 10 1992年,北京市在海淀、崇文两区试点建立巡警队伍。1993年市人大常委会颁布《北京市人民警察巡察条例》授权巡警队伍行使公安、工商、市容、园林、市政、交通、环保、卫生、建委、文化等行政执法部门的27项行政处罚权。巡警模式是集中处罚权的初步探索,但是难以维持,一方面,由于授权巡警多项执法权后,相关执法部门依旧行使有关执法职能,执法责任仍不明确,推诿扯皮的现象仍然存在;另一方面,由于公安机关的主要职责是维护社会治安,巡警作为公安机关所属的一支队伍,在首都社会治安综合治理任务非常繁重的情况下,其城市管理综合执法职能的履行往往被放在次要位置。上海也曾经进行过类似探索,后来无疾而终。
- 11《城建监察规定》第7条规定“城建监察队伍的基本职责:(一)实施城市规划方面的监察。依据《中华人民共和国城市规划法》及有关法规对城市规划方面的违法、违章行为进行监察;(二)实施城市市政工程设施方面的监察。依据有关法律、法规,对占用、挖掘城市道路,损坏道路、桥涵、排水设施、防洪堤坝等方面违法、违章行为进行监察;(三)实施城市公用事业方面的监察。依据有关法律、法规,对影响、损坏城市供水、供气、供热、公共交通设施的违法、违章行为和对城市客运交通营运、供气安全、城市规划区地下水资源的开发、利用、保护以及城市节约用水等实施管理方面的违法、违章行为进行监察;(四)实施城市市容环境卫生方面的监察。依据《城市市容和环境卫生管理条例》及有关法律、法规对损坏环境卫生设施、影响城市市容环境卫生等方面的违法、违章行为进行监察;(五)实施城市园林绿化方面的监察。依据《城市绿化条例》及有关法律、法规对损坏城市绿地、花草、树木、园林绿化设施及乱砍树木等方面的违法、违章行为进行监察。”
- 12北京、上海、天津、广州、西安、南宁、长沙、哈尔滨、沈阳、长春、石家庄、太原、杭州、合肥、济南、海口、成都、贵阳、拉萨、银川。
- 13《长春市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第11条规定“本市城市管理行政执法机构行使下列行政处罚权:(一)市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(二)水务、燃气等公用设施管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;(三)气象管理方面法律、法规、规章规定的对违反气球施放规定的行政处罚权;(四)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无固定经营场所的无照商贩的行政处罚权;(五)市人民政府决定行使的行政处罚权。”
- 14参见北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上北京市人民代表大会的调查报告《北京市人民代表大会法制委员会对市政府关于本市行政执法工作情况报告的建议和意见》,载北京市人大常委会网站,最后访问时间:2015年3月3日。
- 15北京市政府2004年1月21日的《关于进一步扩大城市管理综合行政执法队伍行政处罚权的通知》中将旅游管理的无证导游的处罚权划给城管部门。
- 16例如,沈阳将建筑市场和房地产市场管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权也集中由城管部门行使。《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第9条规定;本市城市管理行政执法机关行使下列职权:(一)城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(二)市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(三)市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(四)房产管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(五)园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(六)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;(七)环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,但跨市区、流动性、危险性的行政处罚权除外;(八)公安交通管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,但跨市区、流动性的行政处罚权除外;(九)建筑市场和房地产市场管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十)民政殡葬管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十一)公用事业管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十二)人防工程建设管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十三)煤炭市场管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十四)其他法律、法规、规章规定或者同级人民政府委托的职权。
- 17参见前引16,《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第9条。
- 18参见青锋《行政处罚权的相对集中:现实的范围及追问》,载《行政法学研究》2009年第2期。
- 19参见北京市城市管理综合行政执法局《北京市城市管理“四公开一监督”与网格化社会服务管理衔接机制创新项目结题报告》,第23页(未出版)。
- 20参见前引13,《长春市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第11条。
- 21参见《哈尔滨市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第4条。
- 22《长沙市城市管理条例》第29条规定:城市管理综合行政执法机关相对集中行使国务院、省人民政府有关决定确定的行政处罚权,具体职责是:(一)行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;(二)行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的违法建筑物或者设施;(三)行使城市园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(四)行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权:(五)行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;(六)行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;(七)行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(八)行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚;(九)行使户外广告设置管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(十)履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。
- 23参见前引16,《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第9条。
- 24如上海、长春、乌鲁木齐、银川、济南、南京、成都、贵阳、南宁、杭州、福州、长沙、海口、宁波、深圳、珠海、岳阳、苏州等城市。这种“联体制”又可以分为不同模式;有的是城市管理局与城市管理行政执法局联合体模式。这种模式的主要代表有:珠海、苏州、无锡、南通等城市。有的是城市市容管理局与城市管理行政执法局联合体模式。这种模式的主要代表有:南京、马鞍山、芜湖等城市。有的是城市管理综合执法支队与城市管理综合执法局联合为一体模式。它的特点是两个独立的行政执法机构都可以自己的名义行使行政处罚权。这种模式的主要代表是广州市、厦门市。有的是市政管理局与城市管理综合执法局联合体模式。这种模式的主要代表是南宁市。有的是城市管理办公室与城市管理行政执法局联合体模式。它的特点是政府办事机构与行政执法机构的组合这种体制以深圳市为主要代表。有的是城市建设局、城市管理局和城市管理行政执法局三者合一的模式。这种集建设、管理与行政处罚权于一体的代表为珠海市香洲区。有的是市容管理局、城市绿化局、城管执法局三合一,如上海市绿化和市容管理局、上海市林业局、上海市城管行政执法局三块牌子、一套人马。
- 25北京、重庆、哈尔滨、沈阳、广州、呼和浩特、兰州、西宁、西安、昆明、拉萨、大连、青岛、厦门、遵义、汕头等城市城管部门采取此种设置模式。西安和青岛分别于2005和2006年将城管综合执法局作为市政府直属机构。2011年北京市城管综合执法局由原先直属于北京市市政管理委员会的二级局,调整为“市政府直属行政执法机构”,专司相对集中行政处罚权。
- 26例如合肥(隶属合肥市城市管理局)、郑州(隶属郑州城市管理局)、石家庄(隶属石家庄市城市管理委员会)、南昌(隶属南昌城市管理委员会)、玉溪(隶属玉溪市建委)、武汉(隶属武汉市城管委)、天津(隶属天津市市容园林管理委员会)。
- 27参见前引⑥,莫于川文。
- 28参见赵阳《城管需要的不是“爹”》,载《东方早报》2012年11月1日。
- 29参见周天勇《合理划分和确定中央与地方间的事务、治理与财权》,载《中国经济时报》2007年8月13日。
- 30参见《街道办事处行政执法职能研究》,载上海市政府法制办公室主办《政府法制研究报告》(未刊稿)1996年第4期。
- 31山东省开展的大城管执法体制改革,其中胶州市政府2013年在全市推行镇(街道)综合执法试点工作,综合执法改革将采取“6+1”模式,将多个市直单位在城镇管理、土地管理、环境保护、安全生产、食品安全、治安管理等7个领域的130多项行政执法权限下放到试点街道办事处实施。各试点镇(街道)随后开始组建综合行政执法中队当地城管、国土、环保、安监、食药监管、公安、文化执法、畜牧兽医等部门,均需向试点镇(街道)派驻执法人员,派驻人员编制保留在原单位,属借调。但因试点地区多有城管中队基础,所以在人数上以原有城管队员为主。综合执法中队由所在镇(街道)统一领导,行动由其统一部署,并承担执法责任。以阜安街道办事处为例,改革后,原有的阜安城管执法中队加挂了阜安综合执法中队的牌子,阜安街道办事处副主任兼任新成立的综合执法中队队长,原城管执法中队队长兼任综合执法中队副队长。除了横向与多职能部门联合执法外,胶州市的大城管格局还延伸到了社区甚至村庄,目前已在市区所有社区建设了城管工作站。参见《青岛胶州试点“大城管”职能增加“管得更多”》,载http://sd.sdnews.com.cn/yw/201405/20140512_1608579.htm,最后访问时间:2015年2月25日。
- 32参见《深圳市人民政府关于全面推进街道综合执法工作的决定》(2006年12月31日深府[2006]268号),载http://www.csglj.lg.gov.cn/art/2007/6/25/art_8967_99251.html,最后访问时间:2015年2月25日。
- 33参见南京市玄武区《关于在各街道办事处组建综合行政执法中心工作方案》的通知(玄政[2013]413号),2013年10月28日。载http://www.nanjing.gov.cn/njszf/qzf/xwq/201311/t20131119_2069922.html,最后访问时间:2015年2月25日。
- 34北京市石景山区自2014年开始探索综合城管模式,在区级成立综合执法委员会的基础上,街道成立了综合执法指挥中心,城管、公安、食药、安监、环保、工商、交通、消防等部门派驻人员常驻街道,实行统一办公、统一管理、统一装备、统一执法、统一考核。参见《北京市石景山区:综合城管破解城市病》,载《北京日报》2014年6月11日。
- 35相关案例如“许国有与上海市徐汇区徐家汇街道监察队行政处罚案”,上海市第一中级人民法院行政判决书(1999)沪—中行终字第117号。
- 36参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》(第五版),北京大学出版社、高等教育出版社2011年版,第118页。这一观点也是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中所持的立场。该解释第20条规定“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”
- 37《上海市计划生育条例》(1990年制定,1995年修正,1996年1月1日施行)第37条:对违反本条例的人员或者单位的处罚,由乡(镇)人民政府、街道办事处或者市、区(县)计划生育委员会作出决定。对个人或者单位给予处罚应该出具《处罚决定书》。
- 38《街道办事处获13类行政处罚权》,载《天津日报》2014年10月9日。
- 39在我国传统的行政主体理论中,只承认“法律、法规授权的组织”具有行政主体资格。然而,在现实生活中,规章的数量远远大于法律和法规,这是因为法律和法规的各项规定很多还需要规章的细致化落实。1990年的《行政复议条例》曾在第15条规定‘对法律、法规和规章授权的组织作出的具体行政行为不服申请的复议,由直接主管该组织的行政机关管辖。”但后来在《行政复议法》中则删去了规章授权的字样。而旧的《行政诉讼法》中也只规定“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”而在最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中终于进行了突破,再次出现了规章授权。第20条规定“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”第21条规定“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的,应当视为委托。”这种突破的现实需要在于:规章特别是部门规章授权在实践中较为普遍,承认规章授权的组织具有行政主体资格和行政诉讼被告资格可避免许多技术上的困难。
- 40《立法法》第72条:设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。第82条“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章”。扩大规章制定权主体的范围将使得更多地方政府具有制定规章的权力。设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章,限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。
- 41参见任广浩《当代中国国家权力纵向配置问题研究》,中国政法大学出版社2012年版,第175页。
