《中国法学》文章摘要

 

文章标题：坚持依规治党

作者信息：宋功德

文章摘要：

一、治党必依党规

    《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》开宗明义：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”这个“法度”，就是指规章制度；“从严必依法度”，就是要求实行依规治党。党的十八大以来，党中央坚持问题导向，一方面，推进全面从严治党，抓思想从严、抓管党从严、抓执纪从严、抓治吏从严、抓作风从严、抓反腐从严；另一方面，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。这两个方面相辅相成、相得益彰。“六个从严”固然各有侧重，但有一点是共通的，这就是每个“从严”都强调发挥法规制度的引领和保障作用，每个“从严”都是依靠建章立制来提供准绳，每个“从严”都要依据法规制度去衡量是非曲直，贯穿“六个从严”始终的是从严建章立制、从严执规执纪——这正是习近平总书记所要求的：“要把制度建设摆在党的建设的重要位置，以制度建设巩固思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设成果，加强制度执行力建设，为党的长治久安提供坚强制度保障”。

    如何做到真正发挥制度治党的治本作用？这就要针对制度之治建立常态化长效化机制，将制度治党这种方式嵌入全面从严治党的战略部署之中——这就是党的十九大所要求的“把制度建设贯穿其中”，把制度建设贯穿于全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律之中，据此推动制度建设与党的“五大建设”形成结构性耦合：一方面，充分发挥制度建设对全面推进党的建设的引领和保障作用，要求推进党的建设各方面工作都要在制度轨道上进行，包括党的建设干什么、谁来干、怎么干等都要有规可依、依规而为；另一方面，要求制度建设的谋划推进以及具体制度安排，要始终围绕推进党的建设新的伟大工程“公转”，不能自说自话、自转空转。这就使得全面推进党的建设活动的过程，同时也是一个从严建章立制、从严执规执纪的过程，制度建设活动来自于党的建设各方面工作又回到党的各方面建设活动中去，二者水乳交融、融为一体。

    在党组织和党员所应遵循的各类制度中，相对而言，国家法侧重于划出底线，对包括党组织和党员在内的所有组织和个人提出共性要求，而党内法规则是在国家法之上进行“二次调整”，对党组织和党员提出更高标准更严要求，专为调整党内关系量身定制；党内法规重在创设党组织职权职责、党员义务权利、针对违规违纪行为的处分处理，而“小微制度”则重在落实党内法规、作出细化配套；党务治理主要靠党内法规定规矩、明遵循，不成文的规矩发挥拾遗补缺作用。综合以上几点来看，在制度治党的诸多“制度”中，居于脊梁地位、发挥中坚作用的乃是党内法规。正因为制度治党中“制度”的骨干是党内法规，所以制度治党的重点自然就是依规治党。

二、党规必成体系

    党的十九大报告指出，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。新时代党的建设要求建成什么样的党内法规制度体系？《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》从两个方面作了回答：一方面，从逻辑结构来看，“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”另一方面，从质量要求来看，党内法规制度体系要满足“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”16字标准。根据该《意见》，党内法规制度体系是以两个“1+4”纵横交错为基本架构的。

    第一个“1+4”指的是纵向上的效力位阶。“1”是指党章，“4”依次是指由党中央制定的中央党内法规，由中央纪委、中央各部门制定的部委党内法规，由省级党委制定的地方党内法规，以及由党中央授权的副省级城市和省会城市党委制定的地方党内法规。

    第二个“1+4”指的是横向上的调整领域。“1”是指党章，它对党的性质和宗旨、党的指导思想和奋斗目标、党的领导、党的自身建设以及党的组织结构、党员义务权利、党的纪律和纪检机关等作出基本规定；“4”是指按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则形成的4大制度板块，即党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。其中，党的组织法规制度侧重从“主体”上规范党的中央组织、地方组织、基层组织，党的纪检机关、工作机关、党组以及其他党组织的产生和职责问题；党的领导法规制度侧重规范党对党外实施的领导“行为”，规范党领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及外事、国防军队建设等活动；党的自身建设法规制度侧重于规范党在党内实施的自身建设“行为”，规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等活动；党的监督保障法规制度侧重从“监督保障”上规范党内监督、问责、组织处理、党纪处分、奖励表彰、党员权利保障、党的机关运行保障等活动。据此，形成主体、行为、监督保障三位一体的党内法规制度架构。

    如果将建构党内法规制度体系比作盖房子，那就要分三步走，第一步是夯基垒台，主要任务是修订完善党章；第二步是立柱架梁，主要任务是制定一批准则、条例；第三步是添砖加瓦，主要任务是制定一大批规则、规定、办法、细则等配套法规。柱立则墙固，梁横则屋成。在党的十九大党章基础上，当前建成体系的主要任务是抓紧制定相关准则、条例，搭建四梁八柱、形成主体框架。

三、立规必重质量

    党内法规必须姓“党”彰显政治性。毫不动摇坚持正确政治方向，这是党内法规制定工作必须遵循的第一位要求，也是衡量党内法规制度质量的第一标准。我们党作为马克思主义执政党，是具有鲜明阶级性的政治组织，党内法规作为党的意志的体现，它只能姓“党”，它必须具有鲜明政治性，它必然有着与生俱来的红色基因。政治性，是党内法规的“魂”。贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记重要指示要求，在起草和制定党内法规时必须时刻绷紧政治这根弦，以政治建设为统领，牢固树立“四个意识”，自觉站稳政治立场、把握政治方向、牢记政治使命、坚持政治观点，把讲政治要求落实到制定工作全过程，把政治性要求贯彻到党内法规制度安排各方面，确保制定出台的党内法规必须有利于全面从严治党、保持党的先进性和纯洁性，有利于巩固党的长期执政地位和总揽全局、协调各方的领导核心地位，有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。

    高质量的党内法规应当粗细适中。制定党内法规到底是粗点好还是细点好，要具体情况具体分析，不可一概而论，既不能在宜粗不宜细时纠缠于鸡毛蒜皮，否则会出现繁琐哲学问题，也不能在宜细不宜粗时规定得粗枝大叶，否则就会出现“网大鱼小”问题。实事求是的做法是，宜粗则简、宜细则繁。具体而言，一要区分党内法规的位阶高低，一般是位阶越高越原则，位阶越低越具体；二要区分是基础主干党内法规还是配套性法规，前者可以粗一点，但后者一定要细；三要区分是中央党内法规还是部委法规、地方法规，中央党内法规可以原则一些避免出现一刀切，部委法规和地方法规就得紧密结合本部门本地区实际作出更加明确具体的规定；四要区分是总结经验还是实践探索，在将实践证明行之有效的经验上升固化为党内法规时可以规定得细一点，而在鼓励先行先试探索积累经验时，就要规定得粗一点；五要区分是提出高线要求还是作出底线规定，对于高线要求可以“写意”，但对于底线规定就必须“写实”；六要区分是倡导性意见还是禁止性要求，前者可以规定得粗一点把意图表达清楚即可，但后者就得把子丑寅卯对错是非规定得明明白白。

四、执规必动真格

    《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》强调要“坚持制定和实施并重”，提出要“形成高效的党内法规制度实施体系”，对提高党内法规制度执行力作出了全面部署。概括起来主要包括3个方面。

    一是抓住关键少数、坚持以上率下。党内法规制度权威不足问题，暴露在面上、要害在根上，病症反映在普通党员身上、病灶出在领导干部身上，上行下效，所谓“其身正不令而行，其身不正虽令不从”，讲的就是这个道理。鉴此，解决党内法规制度执行不力问题，关键是抓住要害、突出领导机关和领导干部这个重点，只要领导机关和领导干部尊崇党规、率先垂范，那么其他党组织和广大党员不信不守规矩问题就能迎刃而解。

    二是注重环环紧扣、形成完整实施链条。《意见》强化“知规”这个贯彻落实的前提，要求加大党内法规公开力度、宣讲解读力度、教育培训力度、普及宣传力度等，提高党内法规制度的公开性、透明度、知晓率。《意见》强化“执规”这个贯彻落实的重点，要求实行党内法规制度执行责任制，做到一级抓一级、层层抓落实，梳理执规职责清单、细化分解执行责任，做到责任到事、责任到岗、责任到人，做到有规必执、执规必严。《意见》强化“评规”这个推动贯彻落实的抓手，要求发挥实施效果评估在推动党内法规制度贯彻实施中的重要作用，建立健全党内法规制度执行情况、实施效果评估制度，特别是对准则、条例等重要党内法规要适时进行评估。《意见》强化“督规”这个推动贯彻落实的关键，要求强化监督检查，将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度开展定期督查、专项督查，并将监督检查结果在党内一定范围内通报，必要时可在新闻媒体公布，接受社会监督。《意见》强化“护规”这个保障贯彻落实的“压舱石”，要求畅通党员群众对违规违纪、执规不严等行为的反映和检举渠道，加大责任追究和惩处力度，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为，真正让铁规发力、禁令生威。

    三是抓“常”抓“长”、健全长效机制。提高党内法规制度执行力，不可能毕其功于一役，必须在常长二字上做文章，建立长效机制，提出刚性要求，常抓不懈、久久为功。为此，《意见》要求建立健全加强党内法规执行力建设的机制制度。比如，探索建立党员领导干部任前党内法规知识考试制度，建立健全党内法规制度统一发布平台，建立贯通上下的备案工作体系，等等，建立健全提高党内法规制度执行力的长效机制。

 

文章标题：审判委员会制度改革路径实证研究

作者信息：徐向华课题组

文章摘要：

    审判委员会（以下简称“审委会”）作为我国人民法院特有的组织结构，自建国之初设立便行使“讨论案件”和“处理错误的生效判决”的类审判职能（以下或简称“审判职能”），旨在凭借“集体智慧优于个人智慧”的观念及其程序来切实保障重大疑难案件的审判质量。然而，随着法治的发展和司改的深化，审委会审判职能的非亲历性和不可追责性等固有缺陷日益突显，并在一定程度上影响审判责任制的彻底落实。因此，如何调整审委会职能定位，使审判及其责任回归司法规律，是人民法院在深化司法体制改革中必须回应的问题。

一、规范分析：审判委员会类审判职能的制度之悖

    《人民法院组织法》和三大诉讼法对审委会审判职能的性质和效力等皆有明确规定。然而，法律设计和相关司法解释未能一以贯之，以致审委会的审判职能渐趋“泛化”。

（一）四部基本法律对审委会审判职能的规定并不一致

    《人民法院组织法》仅赋予审委会类审判职能；《行政诉讼法》从未赋予审委会任何审判职能；现行《民事诉讼法》已废止审委会“审判组织”及其审判职能的规定；《刑事诉讼法》自出台至今始终赋予审委会有条件地行使“讨论决定”“重大或疑难案件”的权力。

（二）最高法院相关司法解释和指导性意见对审委会审判职权作了扩张解释

    1998年最高法《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》对1996年《刑事诉讼法》作了两方面改变：一是对审委会讨论决定“疑难、复杂和重大”的案件进行了列举和概括；二是将审委会讨论决定的案件范围从普通程序审判的案件扩大到独任程序审判的案件。

    2010年最高法印发经中央批准的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》。关于审委会性质和职能的规定较四部基本法律表现为三个“进一步”：一是进一步强化审委会“最高审判组织”的定位；二是进一步扩张地方法院审委会行使“讨论决定”的案件范围，将审委会的审判“触角”伸进了民事和行政案件；三是进一步虚化地方法院审委会行使“讨论决定”的程序制约，“隐去”了1996年刑诉法修改时特别强调的合议庭庭审和提交审委会讨论决定的启动权。该《实施意见》的“三个进一步”并未被吸收到2012年《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的修改之中。

    综上，最高法多次在审委会案件讨论范围的“量”和决定效力的“质”上突破法律规定，客观反映出制度设计与现实需求间的巨大落差。如是，以审判实践中的问题及需求为导向，以司法责任制为落脚点，找准审委会的职能定位，完善并统一相应法律的具体规定，方为根本之道。

二、实证研究：审判委员会类审判职能的实践表现

    本课题组在首批司法体制改革试点的贵州省选取11家法院进行审委会组织构成和职能运行的现状调研，分析2014年至2017年上半年的相关数据，借助百分比计算、卡方检验和T检验等数理统计工具，从改革“前后”、审级“上下”、试点与对照两类法院“左右”的时间、审级和空间维度三方切入，对审委会的组织结构和职能运行进行立体、可视的剖析，进而阐释并揭示数据背后的信息和规律。

（一）审委会的组织构成

    审委会的组织构成是直接影响其职能定位及运行效果的组织基础。本文从审委会委员的职务类别、审判经验和法学学历三个方面观察司改前后的变化，形成以下初步结论：

    第一，审委会的组织结构整体向好。改革后样本法院审委会委员的任职构成趋于合理、审判经验趋于合适，法学教育程度略有提升，从而更具备承担法定功能的资格和能力。第二，担任院庭长和具有丰富审判经验是任职审委会委员的两项重要条件。2016年130名审委会委员中，56人担任院长（42.4%）、48人担任庭长（36.4%），115人审判经验超过十年（87.1%）。第三，审委会成员的强政治化构成与长期以来审委会的主要定位高度契合。各样本法院审委会中多有与党政职务挂钩的委员，如此安排更利于发挥法院党政领导把控政治方向、保障政治安全的作用，更利于发挥审委会在减少死刑、保障人权以及审慎处理群体性案件等方面的重要作用。第四，审委会成员审判年限的适度下降是其年轻化、专业化、多样化的改革成效使然，不宜予以简单否定。第五，审委会成员的法学教育背景有待整体提高。近90%的审委会成员具有十年以上审判资历，但具有法学教育背景者却不足60%。未来的制度设计理当将法学教育背景作为审委会成员的主要任职资格，以确保切实履行法定职能。第六，审委会规模应当适度控制。审委会行集体决策，审委会组织规模的合理限定将直接影响其工作的质量和效率。

（二）审委会的职能运行之一——会议及其议题

    审委会的职能运行现状是判定其审判职能去路的关键。本轮改革后，样本法院审委会在会议及其议题上呈现出四项规律性变化。

    第一，审委会会议及其议决事项逐年大幅减少。第二，三级法院审委会的议题类型分布各有所重。占比最高者在高中基法院分别为经验总结、再审处理和案件讨论。此与三者在宏观指导、裁判监督和案件审判方面的相对侧重相涉。第三，两类法院审委会会议次数及其议题分布差异显著。改革前后试点法院在控制会议及议题数、减少案件讨论和再审处理、总结经验的提升均高于对照法院，但后者在全省推开司改后已迎头赶上。可见本轮司改对审委会审判职能限缩、对宏观指导职能实现有助推作用。第四，审委会的案件讨论占比居高不下，而总结经验的作用依然不彰。前者可能因在推进司法责任制、取消业务庭签批的背景下，合议庭及其员额法官较以往更易将难以判断的案件主动提交审委会予以讨论。后者或许与以案定补的激励机制相涉。审委会构成中增长最为迅猛的业务庭负责人和资深法官在以案定员、以案定补机制下的工作重点当然是办理案件而非经验总结。由此，后续“制度丛”的建设应适当调整身兼法官和委员两职于一身者的考核机制，保障审委会在将案件讨论还权于合议庭的同时，为自身总结经验等宏观指导职能的充分发挥而赋能。

（三）审委会的职能运行之二——案件讨论

    改革后案件讨论院比重的减少、“可以讨论”情形的缩水、讨论用时的提高、要求补查补证决定的先扬后抑，体现了相关司改措施在收紧讨论入口、提升讨论深度、审慎履行职责等方面取得的成效。但依然存在如下趋势乃至困境：

    第一，审委会审判职能的发挥日渐式微，基层法院尤甚。一则，合议庭办案对审委会的依赖微乎其微。审委会讨论的案件在法院案件总量中仅占极少数且仍不断下降。二则，审委会案件讨论结果大多与合议庭并无二致，审委会的把关形式意义大于实质意义。

    第二，审委会对案件事实的讨论有违亲历性原则。讨论涉及事实认定的比例有上升趋势，而讨论的时间虽整体上升但1小时以上者不足20%。在如此短促的时间内仅通过会议形式对上会的重大、疑难、复杂案件的事实进行讨论，审委会显然难承其重。

    第三，审委会的案件讨论决定容易成为司法责任的黑洞。“合议庭重大分歧”始终是审委会讨论案件的主要情形且逐年递增。办理此类案件中的集体智慧和民主集中本应体现于合议庭本身而非寻求对合议庭具有强制约束力的审委会背书。其不仅违背审判独立原则，更侵蚀权责对等原则，造成“审者不判，判者不审”的错位现象，导致司法问责的落空。

    第四，审委会的讨论对案件质量的把控有所弱化。一则，经审委会讨论的案件在质量指标上并不优于同期全院结案案件的平均水平，改革后此况愈显。另则，审委会的案件讨论决定，尤其是改变合议庭意见的决定，在改革前后皆存在判断失准的可能。其背后原因错综复杂，既有上会案件疑难程度更强的自身原因和审委会委员多样化提升而变相稀释某一部门法专业力量的组织原因，也有取消业务庭负责人签批制而替代机制缺失的制度原因，更有审委会沿用会议制讨论方式和行政化决策程序带来的缺乏亲历性、时间有限性等内部原因。

    第五，审委会的审判职能更倾向于把握案件的政治安全和社会稳定。一方面，审委会讨论始终以刑案为主，这与基本法律的制度预期以及审判实践的客观需求高度吻合。另一方面，审委会讨论内容更倾向结果裁量而非更专业的法律适用。2016年后结果裁量大幅减少，至2017年上半年历史性地跌破一半，可见审委会开始有意识减少对合议庭裁量权的过度挤压。

三、对策建议：审判委员会制度改革的路径探讨

    本轮司改任务之一，即是“合理定位审判委员会职能”，还权于合议庭和独任庭，推动法官独立公正审判的实现。从长远看，审委会应当还权赋能——逐步取消审判职权，全面强化指导功能。具体而言，一方面，应当将完整的审判权回归到以自己的名义独立承担责任的合议庭。另一方面，审委会的主要职能应转向审判经验的总结和讨论合议庭提交的复杂疑难案件等专业咨询指导和程序性事项决定等方面。在复杂疑难案件讨论中，审委会应充分发表审判意见，并最终以审委会的名义形成附说理部分的咨询意见供合议庭参考。合议庭以独立判断为前提，在审判中决定是否采纳或部分采纳审委会的专业咨询意见，并对案件审判结果承担完全的审判责任。如此，既能发挥审委会经验丰富、集思广益的优势，又能明确各自权力边界和审判责任，真正实现责任落实对权力行使的倒逼，建立权责统一的司法责任体系。

    对审委会审判职能的变革，可在现有法制框架下经“三步走”平稳达到变革目标，再通过修法将变革成果予以固化并推广。

    第一步，重塑审委会行使审判职能的谦抑性。一是改革审委会人员构成。要通过提高非院领导成员和业务骨干比例提升审委会委员的多样性和专业性。二是限缩审委会讨论案件的范围。建立审委会议事过滤机制，形成明确的审委会讨论决定案件的正面清单，并将清单局限于目前不宜、不能由合议庭和独任庭独立审判的案件。三是保留审委会类审判职能集中于刑事案件。保留对刑案的讨论、剥离对其他类型案件的讨论，既有利于改革循序推进，也易于为各方接受而减小改革阻力。四是规范讨论决定程序。尤其要矫正审委会行使审判职能中存在的程序性瑕疵，包括明确审委会成员公开及回避制度、采用亲历性的议决方式、建立合议庭异议救济途径等，为合议庭的独立审判提供宽松的制度环境。五是重视审判职能回归的衔接。在审判职能回归过程中，要防止审委会松手过快与合议庭接手不力造成的权力与能力的不相匹配，避免因此损害审判质量。

    第二步，点面结合地试错审委会审判职能的取消。选择若干个省、自治区、直辖市的部分基层法院进行试点，也选择个别省份的地方各级人民法院开展试点。就基层法院的试点而言，一方面，有必要提交审委会讨论决定的案件比例较低，案件性质相对简单。另一方面，现有审判机制绰绰有余。对重大、疑难、复杂案件，可以通过入额院庭长办案、法官联席会等机制予以解决。就个别省份的中高院试点而言，取消审委会审判职能的困难程度因其案件性质、审判程序不同而提升。要借助个别省份的“体温表”，将改革的试错风险尽可能控制在“低烧”乃至正常范围内。

    第三步，条件成熟时全面彻底取消审委会的审判职能。将审判权完整回归合议庭和独任庭，真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。在此过程中，一方面，要加强机制补位，发挥法官联席会的咨询功能。通过改良院内法官联席会为非限于本院、非限于法官的“审判专业咨询委员会”，由法官、立法者、学者和律师等共同参与，对审判中的疑难问题提供指导意见。另一方面，要还权赋能，强化自身主业。更加注重发挥审委会宏观指导、审判管理、审判监督职能，并注重细化具体规则和配套制度，以最终实现审判职能回归审判组织的同时完成审委会自身职能的回归。

    上述变革达到预期且趋于稳定后，应及早总结经验，着手修法，将制度红利分享到全国其他法院。在修法过程中，应针对现有法律不尽完善、不相一致之处进行修改，逐步完善，最终将改革中可推广可复制的经验成果通过修法惠及全国。本文建议：修改《刑事诉讼法》，回归《人民法院组织法》对审委会功能的定位。一方面，确保审委会是总结审判经验、制定有关政策的组织。它对重大案件有听取合议庭意见，提出咨询意见的功能，但司法责任仍然由合议庭承担。另一方面，在涉及死刑的疑难案件中，可以组成主要是审委会成员参加的合议庭审判。此外，赋予法院院长有重大案件启动再审的权限。如此，确保合议庭与审委会各就各位，推动司法责任制落到实处。

 

文章标题：论司法责任制综合配套改革

作者信息：张智辉

文章摘要：

    深入研究司法责任制改革，对于进一步深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，充分发挥司法在依法治国中的职能作用，具有重大的现实意义。

一、司法责任制改革的缘起与进程

    1997年，党的十五大政治报告提出了“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”的任务。从此，我们国家的司法制度步入了改革完善的发展期，也引来最高司法机关对司法责任制的重视。最高人民法院于1998年8月26日制定并下发了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》，最高人民检察院于1998年7月17日颁布了《人民检察院错案责任追究条例(试行)》。此后，在历次司法改革方案中，最高人民法院、最高人民检察院都提出了司法责任制的改革设想。

    但是，司法责任制的改革并未真正完成。因此，十九大政治报告才会提出要“全面落实司法责任制”。

    之所以会出现这种状况，最根本的原因是缺乏综合配套的改革措施。第一，缺乏必要的权力来配套。第二，缺乏相应的管理来配套。第三，缺乏优厚的待遇来配套。在上述必要的配套措施缺失的情况下，单项推进司法责任制改革，尽管下了很大的功夫，依然难以持续，难以见效。

二、综合配套司法改革的理论基础

    之所以要强调司法改革的综合配套，是因为：第一，司法责任制是司法体制的重要组成部分，司法责任制改革必然要打破原有的制度体系，也必然要受到原有制度体系的制约。而司法体制作为国家政治体制的重要组成部分，没有其他政治体制改革的配套措施，就可能是孤军突进，很难达到预期的目标。第二，司法责任制的构建是在司法体制的系统内完成的，离不开系统内部相关要素的支撑。司法责任制是司法系统内的重大改革，必然会涉及到司法系统内部各个组成要素之间既存关系的重大改变，打破原有的各个要素之间的联系与平衡。而司法责任制的推行，能否得到司法系统内部其他要素的支持和配合，或者与之相关的其他要素能否随着司法责任制的推行而同步改变，对其实施必然具有直接的影响。第三，任何制度都是在一定的环境下运行的，都需要一定的配套制度来保障。司法责任制运行的人文环境，一是人民群众和社会各界对司法活动重要性的认识和对司法公正的期待；二是司法机关和案件当事人对司法人员素质能力的信任和认可；三是司法人员对法治的信仰和对法律的忠诚。司法责任制运行的制度环境，则是保障性的配套措施。司法责任制的实施，首先需要不同主体之间明晰的司法职权划分和规范的实施规则。其次必须以司法人员优厚的职业保障为后盾。

    正因为如此，司法体制改革应当综合配套、整体推进，而不能搞“头痛医头、脚痛医脚”式的改革。所谓“综合配套”，就是在推出一项重大改革措施时，要同时考虑理念、制度、人员、保障、纠偏五个方面，并使这五个方面协调一致地推进。其中，理念，即改革的指导思想和目标设计。用先进的理念统一人们的思想，改变与改革措施相冲突的传统观念，对于保障改革的顺利进行和改革措施的有效运作，具有至关重要的意义。制度，即改革措施的具体构建。改革总是对原有制度的改变。对于现存制度在实践中出现的问题，应当客观地进行分析，到底是制度本身的问题，还是实施过程中人为因素导致的问题。只有在制度确实存在着自身无法克服的问题时，才有必要提出改变原有制度的课题，进行改革的顶层设计。人员，是司法改革的主体，也是改革的承受者。任何改革措施都需要人来完成，都必然影响到相关人员的思维方式、职责权限、生存空间和切身利益。因此，相关人员的问题往往是改革成败的关键。保障，即为了推进司法改革措施的具体实施所必需的条件。但凡一项重大的改革措施出台，都离不开相应的保障措施，都必然波及到相关的制度。如果与改革措施相关的制度不能及时作出相应的调整，就可能影响到改革措施的实施及其效果。纠偏，即权力行使中的制约机制。纠偏是保证司法改革举措在司法实践中正确实施的必要条件。如何保证改革后司法机关和司法人员依法公正地行使职权，是司法改革中不得不重点考虑的问题。而这个问题的关键是在调整司法职权配置的同时设置防止权力滥用的纠偏机制。

    司法体制改革如果同时考虑到这五个方面的整体推进，改革措施就会顺利实施并有可能达到顶层设计时所追求的目标。相反，如果单打独斗，无论多么理想的改革措施，都只能是纸上谈兵，看似出台了规范性文件，规定了具体实施意见，但在司法实践中，不是被束之高阁，就是被传统观念、习惯做法所吞噬，根本无法发挥改革意见中提出的目标。

三、全面推进司法责任制的综合配套措施

   在新一轮司法改革的顶层设计中，应当以综合配套理论为指导，全面推进司法责任制。新一轮司法体制改革中全面推进司法责任制，应当在坚持已有改革措施的基础上，着力解决以下几个方面的问题：

(一)改革法院检察院的管理模式，突出司法职权的主业地位

    在新一轮司法改革中，法院检察院要着力改变传统的行政化的管理模式，突出法官检察官在法院检察院的主体地位，以保障司法职权的依法独立公正高效行使。为此，应当从以下几个方面入手改革：

    1.转变管理理念，把重心转移到对司法职权行使的管理上来。法院检察院的基本职能是履行法律赋予的司法职权，而不是行政职权，所以法院检察院的管理应当重点围绕司法职权的依法独立公正高效行使来进行，而不是围绕行政管理来进行。

    2.改革法院检察院的人员结构，充实一线办案力量。要改革法院检察院的人员结构，切切实实地减少法院检察院从事行政工作和管理工作的人员，让现有编制中的绝大多数人来从事业务工作。一方面要大大减少法院检察院的非司法活动，改善法院检察院的人员结构，确保法院检察院的绝大多数人员从事司法活动；另一方面要减少一线办案人员参加与办案无关的活动的频率，确保业务部门的司法人员把主要精力用在司法活动上。这是落实司法责任制必须面对的重大问题。

    3.区分司法管理与行政管理，防止行政管理权干预司法职权。在管理体制上，就应当把司法管理与行政管理区分开来，防止行政管理权干预司法职权的行使。一是身份区分；二是职能区分；三是效力区分。

    4.改革考核制度，建立司法人员业务档案。必须改变传统的考评机制，真正发挥考评在管理中的激励作用。一方面，应当对法院检察院不同类别的人员建立不同的考核标准。另一方面，不能由行政管理部门及其工作人员来考核司法人员。

(二)进一步完善司法责任制，充分发挥其制度优势

    在新一轮司法改革中，全面落实司法责任制，应当着力解决司法责任制实施中的具体问题。

    1.完善分案制度，保证司法责任的公平分配。无论是法院还是检察院，都应当实行以随机分案为主的案件分配制度，以保证每个法官检察官都可能办理一定数量的简单案件和复杂案件。确实需要指定分案的，应当经过一定的程序，以尽量减少人为因素导致的分案不公平。

    2.进一步放权给法官检察官，保证司法责任落到实处。检察系统应当像法院系统一样，进一步放权检察官，赋予“员额制”检察官以检察权，让其真正负起对自己所办案件的责任。

    3.完善案件投诉制度，及时发现错案。必须建立及时有效的投诉查处机制，以便及时发现和追究司法人员在履行法定职责过程中实施的违法行为。首先，改革投诉受理机构。对司法人员的投诉受理机构不应当设在法院检察院内部，而应当在惩戒委员会下设立专门的投诉受理机构和投诉查处机构，专门负责对法官检察官违法行为的责任追究。其次，完善投诉查处制度。投诉受理查处机构要按照规定的程序和标准，认真负责地对待当事人或人民群众的每一个投诉。

(三)改革思想政治教育模式，实行分类施教

    思想政治教育是保证司法队伍政治坚定、思想纯洁、作风优良的重要措施。

    1．要有针对性地进行政治思想教育。在对法院检察院人员实行分类管理的管理模式下，政治思想教育必须根据不同类型人员的岗位职责来进行，必须结合不同岗位职责的政治标准来培养职业伦理。

    2.要树立忠于党、忠于人民应当统一到忠于法律上来的观念。因为法律是执政党领导人民制定的。法律体现了党的主张和人民的意志。对法律的理解和适用不是机械地把法律条文与案件事实简单对比的过程，不能把忠于党、忠于人民与忠于法律割裂开来、对立起来。党的主张、人民的利益既是法律的灵魂和精髓，也是司法机关和司法人员解释和适用法律的最高原则。只有把忠于党、忠于人民与忠于法律统一起来，才有可能正确地理解和适用法律，才能成为一名合格的司法人员。

    3.要树立法官检察官是法院检察院骨干力量的观念。只有突出法官检察官在法院检察院的主体地位，才能引导和吸引法院检察院的优秀人才到办案第一线去。法院检察院的工作应当紧紧围绕依法独立公正行使司法职权来进行。评选优秀、先进的标准，应当根据分类管理后的岗位职责分别制定。

(四)完善司法保障制度，赋予司法责任制长久的生命力

   1.切实推进省以下人财物统一管理制度改革。虽然全国各级法院检察院都在推行司法责任制，但是地方法院检察院的管理体制并没有改变。这种管理体制具有浓厚的行政化色彩，不符合司法规律。在这种管理体制中，地方各级法院检察院承担了大量的社会工作，尤其是基层法院检察院不能不参与地方上的各种社会管理活动。这种状况，严重妨碍了法院检察院工作重心的转变，同时也影响了对法院检察院工作的评价标准，势必成为司法责任制实施中的严重障碍。

    2.切实提高司法人员的职业保障水平。在司法责任制改革的过程中，各地普遍通过岗位津贴的方式给法院检察院的人员增加了薪酬。这有利于提高司法人员的职业保障。但是，应当看到，职业保障的水平是相对而言的。法治国家所谓的司法官待遇高，是相对于其他公务员而言的高。在这个方面，我们还有很长的路要走。

    3.切实解决司法行为不受干预的问题。解决这个问题的根本出路在于：对于依法独立行使司法职权的人员，能够决定其前途命运的是他履行法定职责的情况，而不是各种各样的人为因素。对其履行法定职责情况进行评价的主体只是极少数的行使司法管理权的专业人士，而不是与司法管理没有直接关系的各级领导和同事。这样才能保证其依法独立行使司法职权，而不会顾及其他人员对自己的评价和影响。

 

文章标题：检察指导案例效力研究

作者信息：万春

文章摘要：

    建立中国特色的人民检察院案例指导制度，是我国司法改革的一项成果。自2010年开展案例指导工作以来，截至2017年底，最高人民检察院已发布了9批38件指导性案例。检察指导案例在统一法律适用标准，指导检察工作开展，开展法治宣传教育等方面逐渐发挥出重要作用。检察指导案例的效力，是理论上和实践中备受争议和关注的问题，也是涉及检察指导案例制度作用发挥的重要问题。

一、关于检察指导案例效力的应然理解

    无论在英美法系还是在大陆法系，无论判例是否具有法律渊源地位，既有判例都对司法实践具有一定的影响力，只不过，英美法系先例具有法定拘束力，大陆法系判例具有事实上的拘束力。同时，在域外，司法者对同类案件作出与既有判例不同的判决时，都要承担一定的责任，一般都需要履行特定的向上级法院报告或经上级法院同意的程序。

    2015年《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》：“人民检察院参照指导性案例办理案件，可以引述相关指导性案例作为释法说理根据，但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接法律依据”。作出这一规定的目的在于进一步明确检察指导案例效力的意见建议。其目的旨在明确各级人民检察院在司法办案中处理同类问题时，一般情况下要参照检察指导案例，以进一步实化检察指导案例的效力，强化检察指导案例作用的发挥。

    当前，将检察指导案例的效力理解为一般情况下要参照，具有事实上的约束力较为合理。即检察指导案例对司法实践具有事实上的指导，但这种事实上的指导并非规范意义上的指导，不同于法律、司法解释的强制适用效力。对此，可以从两个层面来具体阐述：一方面，检察指导案例的效力是一般情况下要参照，这就意味着这种“参照”不是可有可无，不是检察官想参照就参照，不想参照就不参照，而是没有特殊情况就应当参照，是一种事实上的约束力；另一方面，检察指导案例的效力又不同于法律或司法解释，没有强制适用效力，检察指导案例发挥作用，主要在于因其对法律精神的准确阐释和精准应用，对司法人员有较强的说服力，能够通过要旨提炼和指导意义的说明，获得司法人员的认同，从而事实上对司法实践产生影响，发挥指导司法的功能作用。

    为什么对检察指导案例的效力需要定位为“参照”，并且将这种“参照”界定为事实上的约束力而非法律上的强制效力?一是检察指导案例是“案例”指导，不是“判例”约束。二是检察指导案例的法律适用效力仅仅是“指导”。“指导”的含义是参考、参照、指引、规范等，没有强制适用的当然含义。三是检察指导案例应当对检察机关司法办案活动具有实实在在的约束力。

    检察指导案例是检察机关在履行法律监督职责过程中办理的具有典型性的案例，由最高人民检察院依据严格的程序遴选，听取专家学者和各方面意见，经最高人民检察院案例指导工作委员会讨论和检察委员会审议通过后，面向全国检察机关和全社会公开发布。因此，从其规范司法办案活动、统一法律适用标准的宗旨目的以及严格的遴选发布程序、权威的发布主体等角度看，检察指导案例对各级检察院办理类似案件必然具有很强的指导意义，应当成为检察官办理类似案件的重要根据。

二、检察指导案例效力状况的现实分析

    总体来看，当前，检察指导案例适用情况并不理想，明确的适用比例较低。影响指导性案例效力实现的现实因素：一是对检察指导案例效力的认识上存在偏差。二是检察指导案例质量及体系建设还存在一些问题。三是刑事方面指导性案例客观上具有特殊性。四是对检察指导案例应用方法的训练及宣传不够。我国本质上还属于成文法国家，司法者思维方式和适用法律的方式，主要是依据对成文法律逻辑演绎“三段论”推理解决实践中的问题。对如何运用指导性案例，如何从案例中寻找解决实践问题的方法，特别是从案例到案例类比推理的法律适用方法司法训练不够。同时，检察案例指导工作的重点目前总体上还在“制发”阶段，对检察指导案例制发之后的应用情况跟踪关注不够，对检察指导案例应用效果还没有开展全面客观的实证评估。此外，对检察指导案例的价值作用以及如何应用等问题研究不够深人，宣传普及不够。一些涉及检察指导案例重要问题的共识还没有充分形成，这也成为制约检察指导案例效力发挥的重要原因。

三、检察指导案例效力实现的路径分析

（一）检察指导案例效力实现的内生动力:完善提升案例质量

    1.拓宽检察指导案例来源渠道。最高人民检察院有必要认真研究解决措施，强化对检察指导案例制发的办案属性研究：健全检察指导案例备选案例报送激励机制，保证渠道畅通：利用信息化等手段，依托检察机关信息化建设成果，利用检察统一业务应用系统娜等拓宽备选案例报送途径：有针对性地将检察案例指导工作与检察官司法业绩联系起来考核，激发、提升检察官参与检察案例指导工作的积极性。

    2.加大检察指导案例发布力度。检察指导案例必须保持一定的规模和数量，才能回应实践中出现的各类疑难复杂问题，保证效力得到实现。最高人民检察院要继续加大检察指导案例发布力度。同时，还要广泛征集典型案例，建立典型案例资源库，分门别类整理典型性、疑难性及新型犯罪案例，加强对案例中相关法律问题的研究。指导各级检察院更加重视开展典型案例研究，适时编研典型案例辑刊，构建指导性案例与典型案例“一体两翼”的格局，夯实检察指导案例选编基础。

    3.强化检察指导案例对实践中疑难问题的回应。当前，有必要进一步深入研究检察指导案例相对于法院指导案例的特殊性和工作规律。我们认为，最高人民检察院制发指导性案例，不仅要加强对法律适用方面的指导，更要立足人民检察院作为国家法律监督机关的职能定位，从具有特色的检察工作方式方面加强对下级人民检察院的业务领导。在案例选择方面，不宜过分侧重于一般性普法和检察工作宣传，而应面向检察机关办案一线，加强对法律适用中新型疑难复杂问题的研究，加大围绕前瞻性、苗头性、倾向性案件以及刑事、民事、行政诉讼监督中新情况、新问题制发检察指导案例的力度。同时，也要结合检察机关的工作性质和工作特点，加强对具有检察工作特色的新兴工作内容和工作领域的关注，围绕检察工作重点和新的发展点制发指导性案例，指导、引领各级检察院找准检察工作规律特点，促进检察工作科学开展。

    4.准确把握检察指导案例的人选条件。检察指导案例应当从法律、司法解释有规定，但相关规定较为原则或模糊，通过案件办理，能够澄清法律、司法解释规定模糊之处，统一分歧认识，解决法律适用争议问题的案件中进行遴选。

(二)检察指导案例效力实现的外在配套:立法保障与制度完善

    1.深化对检察指导案例效力问题的认识。当前，要从全面推进依法治国重大战略决策贯彻实施，深入推进中央司法改革精神落地生根的高度，进一步深化对检察指导案例重要性的认识。在此前提下，对检察指导案例效力问题，也亟需统一认识。2015年《规定》修订后，最高人民检察院对检察指导案例的效力有了新的要求和规定，检察指导案例应当对全国检察机关办理类似案件具有实实在在的约束力。检察指导案例是法律精神的重要体现，同类案件，在存在指导性案例的情况下，就应当按照指导性案例确立的要旨和指导意义去办理，这是保障法律精神得到统一贯彻实施和保证检察机关公正规范司法的基本要求。

    2.在立法上对检察指导案例予以明确体认。第十二届全国人大常委会第二十九次会议一读审议了《人民检察院组织法(修订草案)》。笔者建议，在《草案》中第十六条有关最高人民检察院职权中，有必要将发布指导性案例作为最高人民检察院职权予以列明。其原因在于：党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准”作为推进严格司法的重要内容予以阐明，中央重大决策部署应当体现在立法中。同时，《人民法院组织法》(修订草案)对有关最高人民法院职权的列举中，将制发指导性案例作为一项职权予以列明。“两高”案例指导工作同时起步，同步发展，没有理由作出区别对待。此外，从立法内容来看，《草案》第三十三条对指导性案例制发程序必须经最高人民检察院检察委员会审议通过予以了规定，在前述条文有关最高人民检察院职权的规定中，有必要作呼应性的规定。

    3.探索实行在检察法律文书中引用指导性案例进行释法说理制度。要采取有效措施，加强对办案人员的教育培训，探索有效做法，加强和促进指导性案例在实践中的应用。可以探索实行在检察法律文书中引用检察指导案例进行释法说理制度。检察指导案例虽然不是正式的法律渊源，不能成为作出决定的直接依据，但可以运用于检察法律文书中支撑检察机关的释法说理。具体来说，检察机关内部的法律文书，如关于审查起诉的审查报告，可以引用检察指导案例对处理理由充分说明：对外公开的检察法律文书，也要重视检察指导案例在释法说理中的运用。例如批准逮捕决定书、不起诉书、抗诉书等都是检察机关处理决定的重要载体，可以在释法说理中运用检察指导案例对处理结论加以论证说明。强化检察指导案例在检察法律文书说理中的运用，有利于增强法律文书的说服力，也能更好地普及宣传法治精神。从诉讼参与各方来看，既有利于增强当事人对检察机关司法办案依据的直观理解，也有利于扩大检察机关案例指导工作的社会影响力，赋予检察指导案例运用于实践的鲜活生命力。最高人民检察院应当加强对运用检察指导案例释法说理情况的关注和鼓励，积极倡导办案检察官在检察法律文书中运用检察指导案例论证说理。

    4.建立同类案件不适用检察指导案例报告制度。对于如何保证检察指导案例在实践中得到较好地运用，还可以参照大陆法系国家的相关做法，正式建立“同类情况不适用检察指导案例报告”制度。检察官在司法办案中，如果遇到与检察指导案例阐明的事实类似的情况，应当接受检察指导案例的指导，按照检察指导案例要旨概括的规则和指导意义阐明的法律精神去办理案件和开展工作。如果检察官不适用检察指导案例或作出与检察指导案例要旨和指导意义相冲突的决定，应当向检察长或者检察委员会作出说明，同时，向上级人民检察院作出报告。通过加强上级检察院的有效监督，既可以保证检察指导案例得到较好地应用，也有利于强化上级检察院对下级检察院进行业务领导。

 

文章标题：论中国古代的德法共治

作者信息：张晋藩

文章摘要：

    德法互补，互相促进，共同治国在中国由来已久，是中国古代治国理政的成功经验，也是中国传统法文化中的精髓，充分显示了中华民族的政治智慧与法律智慧。习近平总书记多次提倡研究中国传统文化(包括法文化)，从中汲取建设社会主义伟大强国的历史资源、文化资源，特别是反复阐明要坚持依法治国和以德治国交相治国的重要价值。本文阐述德治与法治各自具有的特殊功用以及两者在共同治国中所经历的历史阶段和积累的经验，力图为当前深入推进中国特色的依法治国的方略贡献绵薄之力。

一、古人论德体现了中华民族善良的心态

    关于德的概念，东汉许慎《说文·心部》阐明：“悳，外得于人，内得于己也。从直，从心。”意为对人对己都要把心思放正，只有“直在心上”才能“外得于人，内得于己”。古人还把德的价值与国家施政联系起来，宣扬德教和德化的重要性。关于德教，《礼记·月令》说：“孟春之月，命相布德，和令，行庆，施惠。”对此，郑玄注曰：“德谓善教。”关于德化，更多的是与重民、爱民联系在一起，如《尚书·盘庚》说：“施实德于民。”《左传·襄公七年》曰：“恤民为德。”《管子·正》曰：“爱民无私曰德。”

    古人对于德之所以不吝笔墨从多方面、多角度进行解释，不是偶然的，是和中华民族的特质分不开的。中华民族在严酷的生存斗争、生产斗争中需要借助“群”的力量抵御外侮和抗拒自然灾害，以维持存在和发展，因而养成了以直相待、宽容为怀、团结互助的民族心态。古代思想家论德之说正是有针对性地体现了这种民族心态，使之易为中华民族所接受。经过漫长的生生不息的演进过程，德由善教逐渐趋向于善治，形成了中国古代所特有的道德政治文化，把国家的兴衰与道德的弘扬、人心的向善密切地联系在一起，使德治深深扎根在中华民族的文化土壤之中，最终才有可能演化成为德法互补互用、共同治国的方略。

二、德治的价值取向在于化民

    德治的出发点和归宿都在于重民、惠民、教民、以民为本，德的功用主要在于教化。首先，以德化个人的不良心性。即运用德的标准进行教化，唤起人们内在的、正直的、善良的天性，使之自觉地远恶迁善，趋吉避凶，不仅远离犯罪，而且经过内省，使心灵净化，于潜移默化之中达到一种高尚的精神境界，所谓“日迁善而不自知”。

    其次，以德化不良之俗。古代中国既有良善的风俗，也有荒诞、落后、愚昧的风俗，所谓“百里不同风”。历代也注意以德化俗，使妄诞之俗归于理性、邪恶之俗归于良善，务使不义不肖之徒明礼义、知廉耻，使四海同归于德化。

    最后，也是最为重要的，是以德化民。以德化民反映了政治家的视野由个人扩展到全国的民众，表现出一种博大的政治气魄和抱负。以德化民除以德的标准施教于民之外，更重要的，是通过善政辅助善教，把施政的立足点移至为政以德。

    历代统治者对于以德化民都是十分重视的，其事迹多见于史书记载，借以表征德治与善政。由于民是国家的构成元素，民安则国宁，因此，通过以德化民，既巩固了国家统治的群众基础，也有助于社会的稳定。正是在这一点上，表现出了德的治国之用。德法之所以被古人说成是治国的二柄，就在于二者在实际的功用上有所不同：一为直接的治国手段，如法是也；一为间接的化民为治，如德是也，表现了二者不同的着力点和价值取向。可见，古人对于德化的论说是理性的，是入世的，虽有价值取向的不同，但不能忽视其历史作用。正因为如此，德法结合、共同为治才成为古代政治家、思想家的治国方案，形成了数千年特有的治国理政传统。

三、德法互补、共治是历史发展的必然选择

(一)明德慎罚、德法共治的发端

    由于德之功在于潜移默化的“化”上，并不具备国家的强制力，而国家是一个复杂的机器，为了推动国家机器的运转，需要具有强制性的各种机构，还需要各种制度的共同推进，才能够保证国家对外对内职能的实施和治国理政的效果。因此只凭德化不足以胜残去杀，打击犯罪，维持国家的统治。从历史上看，德治论者可谓多矣，但在实践中却没有一个朝代只凭德治能够维持其统治。德治只有与法治相结合，德法共治，才能使国家富强，历史雄辩地证明了这一点。

    公元前11世纪，周公在立国之始，提出礼乐政刑，综合为治的重大决策；把德与法首次联结在一起，开辟了中国古代德法共治的先路。在“明德慎罚”治国方略的影响下，周朝法制发生了一系列的变革。

    首先，以流、赎、鞭、扑四种刑罚续于墨、劓、剕、宫、大辟五刑之后，避免动辄用肉刑伤残人的肢体或生命；其次，周公提出区别用刑与罪疑从罚、罚疑从赦的原则，反映了中国古代法制的先进性；再次，周公告诫康叔，要用中罚，要求刑罚宽严适度，使受刑者无怨；最后，为了准确地司法断罪，实行“三刺”之法，以倾听各方面的意见。

(二)法家的兴起和以法治国方略的形成

    春秋时代，诸侯国坐大，王权衰微，奉周礼为圭臬的儒家学派逐渐让位给新兴起的法家学派，法家奉行的法治逐渐取代了礼乐之治。公元前七世纪，早期法家代表人物管仲提出“以法治国”的法治学说，成为时代的最强音，在世界法制史上也是最早的开篇之作。

    管仲认为，“威不两措，政不二门。以法治国，则举措而已”。他在论法的作用时，经常与工具——特别是度量衡器相比拟，如：“尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也，谓之‘法’。”“法律政令者，吏民规矩绳墨也。”从而表现出了法律工具价值的意向。

    管仲虽然提出并且奉行法治，但他并未完全否定周初的礼法之治，同时也以周天子为天下共主而相号召，表明了早期法家的一种状态。管仲所说“礼义廉耻，国之四维”表现了他的道德理念，并把它视作国家兴亡的重要因素。

(三)儒家推出为政以德与以法治国相抗衡

    春秋晚期奉行礼乐之治的孔子，面对日益尖锐的礼崩乐坏的形势和法家法治学说控制时代的潮流所向，力图宣扬“克己复礼”、“为政以德”之说，作为救世的一种声音。为了抗衡以法治国，他提出“为政以德”的主张，并且渲染为政以德的作用：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”

    在孔子看来，民众在解决衣食温饱之后，迫切需要的是进行教化，使之明礼义、重廉耻、远罪恶、知是非、近善良、敦乡里、识大体、爱国家，能够自觉地进行内省自律，约束自己的行为，使之符合德的圣训和法律的规范。

    总括孔子关于为政以德的主张，基本停留在说教的阶段，并没有机会付诸于实践。这是和孔子所处的春秋时代的历史背景分不开的。春秋时代是五霸争雄的时代，克己复礼、为政以德已经与时代的潮流相悖，不为诸侯国所重视。因此，孔子周游列国，无果而终。

(四)法术势相结合的法治思想的应用

    战国时代，法家显学的地位进一步巩固，法家代表人物纷纷走上政治舞台，他们主张的法治与早期管仲的主张有所不同，剔除了礼乐的影响，更直接地实行以法为治。法家学说集大成者的韩非提出了“法、术、势”三位一体的理论，成为“帝王之具”，为君主专制制度提供了理论基础，使得法家所主张的“一断于法”的法治学说走向了它的反面。

    秦始皇统一六国以后，肆行专制，以意违法，刑戮妄加，终致二世而亡。如果说秦之兴，兴于明法治；那么秦之亡，则亡于毁法治。中国古代法治的局限性就在于遇有明君，可以发挥法律治国的积极作用；遇有无道的昏君，不仅不能发挥法的积极作用，反而会坏法生事，害民误国。说到底，中国古代的法治不过是君主人治下的法治。

(五)法治的原则及其价值

    先秦法家从理论与实践的结合上抒发了法治的要义，提出了为后世所传承的法治原则： 论证了法的概念与作用；论证了法律的价值在于公平；法是治国理政和控制社会的重要手段；以法约束为政者立公去私；以法安民、利民，使民效力于国；以法断罪，不别亲疏；以法定分止争；以法确定赏罚的标准；法莫如显，使吏民知法；法与吏相结合。

    上述法治原则，表现了法家法治学说的先进性。但是，单纯任法使民经常怀有触法之惧，而不自安，民不安则社会不稳，国家不宁，法治也难以持久。因此，任法与任德须相向而行，互相补充，互相支持。所谓治世，就是德法二者“相须而成”的效果。

(六)德主刑辅，德法共治的发展阶段

    秦亡的巨变留给汉初政治家、思想家无尽的思考和总结