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【文摘】刘长兴丨生态环境修复责任的体系化构造
日期:23-04-18 来源:《中国法学》2022年第6期 作者:zzs


一、引言

生态环境修复作为应对生态环境损害的直接、有效方式而日渐受到重视,在法律层面,生态环境修复责任的理论和制度也不断发展。但是,从已有立法规定和司法实践来看,生态环境修复责任作为法律概念仍存在不少问题,例如责任内涵、性质、定位、主体、内容等都还相当模糊且存在诸多争议,难以为生态环境修复的制度化提供充分支持。首先,生态环境修复还远不是一个明确的概念。其次,即使确定了“生态环境修复”的内涵乃至具体的要求和标准,“修复”的完成仍须确定主体、方式等方能进入法律体系成为法律上的责任,从而完成制度化进程。为此,需要深入考察生态环境损害的现实形态和形成原因,辨明生态环境修复的客观技术条件及实践要求,结合相关立法规定和司法实践探索情况,探讨生态环境修复责任在法律上如何配置,从而在法律制度体系中合理确定生态环境修复责任的地位、明确生态环境修复责任的主体和性质并推动具体责任规则的完善。



二、生态环境修复实践及责任定位问题

(一)立法规定的多重面相

我国《民法典》和多部环境法律中已有关于生态环境修复责任的规定,其背景是生态环境损害责任在环境法与民法,甚或行政法和刑法中都受到重视。《民法典》侵权责任编“环境污染和生态破坏责任”章以专门条文即第1234条规定了违反国家规定造成生态环境损害时,侵权人应当“在合理期限内承担修复责任”。环境法律中关于生态环境修复责任的规定呈现多样化特征,对概念的使用也不统一:有的直接规定为修复“责任”(如《长江保护法》第62条等)或者“义务”(如《土壤污染防治法》第45条第1款);有的含糊规定“应当实施”修复或者“应当”修复,但未使用“责任”或者“义务”概念进行定性。域外立法方面,不少发达国家对生态环境修复制度有多角度的规定。

(二)司法实践的基本理路

作为环境法治理念的环境修复与环境司法的创新导向共同推进了生态环境修复责任的司法探索,我国司法对修复责任的适用早于生态环境修复责任正式进入立法的时间。适用生态环境修复责任的司法案例陆续出现,主要有以下几种情形。一是在环境民事公益诉讼案件中,判令环境污染或者破坏者承担生态环境修复责任。二是在刑事附带民事公益诉讼案件中,在判决被告负刑事责任的同时承担生态环境修复责任。三是在生态环境损害赔偿诉讼中,判令被告承担生态环境修复责任或者替代责任。四是在环境侵权案件中,由污染者承担对被污染环境的恢复原状责任或者赔偿修复费用责任。环境行政诉讼案件中较少涉及生态环境修复责任,检索到的案例主要是环境行政公益诉讼案件,其中确认了环境违法行为人应当承担生态环境修复责任,相应的林业部门等负有监管职责的行政机关应当督促或者责令其履行。

(三)实践问题与体系化需求

从已有实践来看,以“生态环境修复责任”来推动生态环境修复、实现环境保护目标的思路和方向是明确的,也建立了生态环境修复的大致制度框架。但是,生态环境修复在法律体系中的位置以及不同类型修复责任之间的关系仍不清晰,特别责任的主体、内容、性质等有待进一步明确和规范。与此相关,修复责任的限度和标准也并不明确,从而导致了生态环境修复责任内容不明、难以落实。从法律责任制度构造的角度来看,生态环境修复责任虽然已经进入立法并在实践中有所推进,但是仍需要解决自身定位等问题,在法律责任体系中找到妥当位置。一方面,目前相关法律规定并未对生态环境修复责任的性质和要素进行明确、稳定的界定,责任主体的多变、责任形式的含糊已经损害了生态环境修复责任作为法律责任的确定性,使之更多呈现为非强制性或者强制性不明的一般性义务,而非强制性的责任。另一方面,生态环境修复责任的履行规则缺失。在《民法典》规定生态环境修复责任、其他法律也有修复责任规定的背景下,认定修复责任的案例已经出现,但相应的责任履行规则仍不明确。



三、生态环境修复的内涵与修复责任定性

(一)生态环境修复的内涵确定

生态环境修复的基本目标和内容是针对被损害的生态环境采取措施恢复其原本或者期待的状态,但其内涵还需要在更具体的层次上进行界定。首先,“修复”生态环境的目标要具体化到“修复程度”的层次。其次,对于修复内容要根据修复目标进行更具体的界定,就环境污染清理、生态系统恢复的方式、内容、指标乃至技术方案进行明确。生态环境修复的目标和内涵还要放在法律制度体系中进行考察和确定。

(二)生态环境修复作为法律责任之证成

对生态环境修复责任作为法律责任的证成,不能停留在简单的正当性论证层次,而需要从法律责任理论和制度的视角来检视、辨别以及认证,为生态环境修复成为法律上的责任提供更充分的理据。生态环境修复责任的前提和基础仍需从环境义务中去发现。公民环境义务作为与公民环境权相对应的概念,可以从环境伦理学上论证其正当性基础,并且基于伦理论证进入法律义务体系。政府环境义务被认为是国家环境保护义务的具体化。

(三)生态环境修复责任的性质辨析

关于生态环境修复责任的不同观点中,专门性法律责任说和混合责任说在本质上都回避了对责任性质的辨别,表面上看似有解释力,但难以将生态环境修复责任真正归入法律责任体系进行理解和展开,因此并不足取。公法责任说和民事责任说在形式上大致呼应了公法和私法相互区分的法律体系结构,是从不同角度对生态环境修复责任的定性和解读,都获得了不少学者的支持,但也存在形式与实质不符或者部门法界限含糊等问题,需要进一步的阐释。生态环境修复责任本质上不是民事责任。公法责任说并未完成生态环境修复责任的准确定性。应当基于生态环境修复对于公共利益维护、公共秩序恢复的直接意义,明确其修复责任的行政法定位,即应当在行政法框架下结合行政权构造对其进行设计、运行和解释。质言之,生态环境修复责任应当定性为行政法律责任。

(四)生态环境修复责任的行政法定位

生态环境修复责任也应当在行政法框架之下来理解。企业等环境污染和破坏者的生态环境修复责任是其违反环境行政法律义务的后果,性质上是行政相对人违法应承担的行政法律责任。政府在责任人不明或者责任人无力承担修复责任而生态环境确有修复必要时,直接承担的生态环境修复责任是国家环境保护义务、政府环境保护职责的具体表现形式。即使是通过民事司法程序确认的生态环境修复责任,也不应当然定性为民事责任,维护公益为目的的修复责任本质上仍是基于环境公共行政职能强制课予的责任,即使其缺少行政外衣也不能否定其本质上具有行政法律责任属性。总之,生态环境修复责任应当基于其公共性特征,在公共行政的框架下理解和展开。


四、生态环境修复责任的体系化配置

(一)民事法律上生态环境修复责任的适用限制

《民法典》第1234条规定的生态环境修复责任是针对生态环境损害的,适用于环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼当无疑问,但不必将其扩展适用于环境侵权救济。环境侵权中的生态环境修复需求可通过既有责任方式实现,不必引入生态环境修复责任。总之,民事司法中应当限制和谨慎适用生态环境修复责任,环境侵权中的修复可通过恢复原状等责任实现,不必使用“生态环境修复责任”的概念;环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿制度中的修复责任当围绕公益目标确定,建立生态环境修复责任追究的特殊途径。这样可以避免生态环境修复责任的公法性质与民事司法的私权保护定位不匹配导致难以克服的矛盾,并提升环境行政权与司法权之间的协调性。

(二)行政相对人生态环境修复责任的确定与实现

生态环境修复具有行政处罚的基本特征,应当运用行政处罚程序进行追究。通过行政执法途径追究环境污染和破坏者的生态环境修复责任,需要以明确的法律责任规定为依据,并在行政执法中发展和细化责任履行规则。首先,法律的明确规定是行政途径追究生态环境修复责任的前提和依据。其次,生态环境修复的行政追究有赖于行政立法的完善和执法机制的改进。就生态环境修复责任制度的构造而言,重点应当推进相关法律主要是污染防治法律的修改以扩大生态环境修复责任的涵盖范围,明确生态环境修复的适用条件和构成要件,并制定行政法规和行政规章细化执法规则以强化生态环境修复责任的履行,将环境污染和破坏者开展的生态环境修复作为生态环境保护最重要的补救途径,并作为特殊的行政处罚方式纳入环境行政管理的轨道。

(三)政府生态环境修复责任的制度化表达

具体的政府生态环境修复责任可以作为政府承担环境保护职责的重要方式,在生态环境损害较为严重且不能得到及时有效修复时,政府承担生态环境修复责任实属必要,实践中大量的河流污染治理、区域生态恢复工程也是由政府组织实施的。然而,目前关于政府生态环境修复责任的规定还主要是原则性规定,政府的生态环境修复责任需要立法上的进一步明确,对政府履行生态环境修复责任的条件、内容、目标等进行规定。特别是与政府的环境目标责任制度联系起来,明确地方政府实行生态环境修复的条件和标准,使政府负有确定性、强制性更强的法律责任,作为环境污染和破坏者之生态环境修复责任的重要补充,甚至在特殊情况下使政府成为生态环境修复的主要主体。

(四)生态环境修复责任的体系化形态

至此,大致可以理清生态环境修复责任制度的体系构造,即基于生态环境的整体性和生态环境保护的目标,因生态环境损害而有修复之必要和现实可行性时,以环境污染和破坏者的生态环境修复责任为中心,主要在环境行政法律中基于生态环境保护目标规定行政相对人的生态环境修复责任,建立相应的行政追究机制。在行政法律规定缺失的领域,出现生态环境损害亟需修复情形的,可以通过环境民事公益诉讼或者生态环境损害赔偿制度确认环境污染者或者破坏者的生态环境修复责任。难以通过上述途径追究生态环境修复责任的,政府应当承担一般意义上的生态环境修复责任和特定情形下的生态环境修复责任,后者构成行政职责意义上的法律责任,并基于法律的明确规定而具有约束力。

总之,生态环境修复责任的体系化应坚持其行政法律责任属性,以环境污染和破坏者之生态环境修复责任的行政法律设定和追究为主,适当运用其他法律责任和政治责任机制推动政府生态环境修复责任的落实,同时以司法机制追究环境污染和破坏者的生态环境修复责任作为补充,形成生态环境修复责任的制度体系。立法上应当进一步完善相关行政法律规范,考虑在《环境保护法》修订时或者环境法典基本制度中规定生态环境修复制度。


五、结语

生态环境修复责任制度也要在环境法律体系之下逐步发展和完善。但是,环境法的公私法融合定位极大影响了对生态环境修复责任的认识,通过民事诉讼途径追究生态环境修复责任的实践更加剧了对其性质的误解。由是观之,公私法融合未必是法律上应对环境问题、解释环境保护实践的适当途径。已有学者指出,即使公私法发展存在汇流的迹象,也不能低估“法系鸿沟”,越是表面的趋同,越要小心底层的各异其趣,由此才能真正掌握制度的发展。对于生态环境修复责任的认识,应当基于其目标发现其真正旨趣所在,并据以界定其概念内涵、对其进行准确的法律定位,进而以合适的方式将其纳入法律责任体系中。


(作者:刘长兴  华南理工大学法学院教授)

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