杨　华：上海政法学院教授

引　言

极地具有极其重要的军事、政治、经济、科技和安全价值。因此，众多主权国家、国际组织以及其他机构和个体争相参与极地的全球治理活动。我国于1985年成为《南极条约》协商国，2013年成为北极理事会正式观察员国，至此确立了我国参与极地全球治理的主体地位。我国于2017年首次发布《中国的南极事业》报告，2018年首次发布《中国的北极政策》白皮书。但由于极地全球治理国际规则不统一、不完善等普遍性问题的存在，加上我国参与极地全球治理的时间相对较晚、参与度较低、话语权较弱等原因，造成我国有关极地利益的主张在国际规则形成过程中没有得到充分体现。同时，我国国内面临着极地治理立法阙如、极地管理机构设置尚不完善，参与极地治理的主动性有待加强等问题，给我国参与极地全球治理带来诸多障碍。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，建立、健全我国参与极地全球治理的法治规则刻不容缓。

一、极地全球治理的法律框架与局限

极地全球治理可以理解为包括国家、国际组织等在内的多元主体，根据各种极地治理规则，通过各种机制对极地利用、保护和改善等行为进行规范和管理的统称。当前，在联合国、国际海事组织、南极协商会议和北极理事会等国际组织或机构的共同努力下，极地治理已经形成了基本的法律框架。

(一)当前极地全球治理的法律框架和特点

有关极地治理的法律框架主要由全球性规则、区域性规则和相关国家制定的国内法规则组成。具体如下：

极地治理的全球性规则主要包括《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)、《国际极地水域营运船舶规则》(以下简称《极地规则》)、《联合国鱼类种群协定》《国际防治船舶造成污染公约》和《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施等协定》等。

极地治理的区域性规则包括适用于南极区域和北极区域的规则。适用于南极区域的规则主要有《南极条约》《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源保护公约》和《关于环境保护的南极条约议定书》等。极地治理的国内法规则主要体现为加拿大、美国和俄罗斯等国家制定的国内参与极地治理的立法。

当前极地全球治理的法律框架体现出如下特点：第一，极地全球治理原则已基本形成。极地治理原则包括：和平利用原则、保护性原则和可持续发展原则等。第二，极地治理的范围已基本明确。目前，极地治理主要限制在科研、环境保护、渔业资源养护和旅游管理等领域范围内。第三，参与极地治理的主体范围逐步扩大。随着极地全球治理的深入推进，更多的国家和国际组织、非政府组织会加入到极地治理之中。

(二)现行极地全球治理规则的局限

1. 国际规则自身的局限

其一，《公约》无法解决极地治理中的新生岛屿法律地位认定、争议解决等特殊问题。其二，《斯匹次卑尔根群岛条约》(以下简称《斯约》)在北极治理问题上的局限。其三，《南极条约》体系的局限。

2. 国际规则之间的冲突

其一，《公约》与《斯约》在法律适用、海域划分等方面的规定存在冲突。其二，《公约》与《南极条约》在海洋开发、法律适用等方面也存在一定冲突。

3. 极地国家的国内立法与国际规则之间的冲突

极地治理国内立法与国际规则之间的冲突，主要体现为国际规则的法律效力遭到极地国家强制管辖权的消解。

二、中国参与极地全球治理面临的法律和相关问题

在我国参与极地全球治理过程中，既面临国际层面的问题，也面临国内层面的问题。其中，国际层面的有多国共性问题，也有我国面临的特殊性问题。

(一)国际层面的法律问题和影响因素

国际社会关于极地全球治理的国际公约制定时，我国的参与程度较低，甚至根本没有参与，处于“失语”或“无语”状态，造成了国际规则话语权“西强我弱”的局面。随着我国参与极地全球治理能力的日益提升，我国应该从国际规则制定的接受者、参与者转变为建设者、贡献者和引领者。转变的前提之一是要充分认识我国参与极地治理所面临的国际层面问题和影响因素。1.由西方国家价值观主导的国际规则对我国参与极地全球治理造成的障碍。2.既有国际组织的封闭性阻扰了包括我国在内的大多数国家的参与。3.极地国家的主权管辖在一定程度上制约了非极地国家参与极地全球治理。

(二)国内层面的主要问题与相关因素

1. 我国现有的极地管理机构设置不尽合理

通过我国极地管理机构的发展历程，可以发现如下问题：一是现有极地管理机构级别较低。二是极地管理机构的职能范围有限。三是极地管理主体的多元化有待加强。四是极地管理机构的设置需要依法予以明确。

2. 我国极地国内立法基本处于空白状态

一是极地治理缺乏统一立法。二是极地立法数量少、立法层级低。三是极地立法内容较窄。四是极地立法观念有待提升。

3. 我国参与极地全球治理的能力有待加强

我国应积极向南极协商会议、北极理事会推荐专家，充分利用“北极科学委员会”“国际极地年项目”和“中国—北欧研究中心”等机构和平台。

三、中国参与极地全球治理规则的构建与完善

我国应当坚持自己的立场，在维护现有南北两极治理规则体系的情况下，积极倡导以人类命运共同体为理念的规则之治，支持多元方式参与推动极地区域治理进程，朝着规范极地治理、完善极地治理的方向迈进。

(一)我国参与极地全球治理规则构建与完善的角色定位

我国是《公约》《斯约》的成员国，是《南极条约》协商国和北极理事会的正式观察员国。这些国际法身份和角色，为我国参与极地全球治理提供了国际法基础，也为我国推动完善极地全球治理机制提供了重要途径。1.我国作为成员国的角色参与极地全球治理。2.我国作为协商国或正式观察员国的角色参与极地全球治理。

(二)我国参与极地全球治理规则构建与完善的具体举措

我国在参与极地全球治理中的角色，也是我国参与极地全球治理国际法治构建的身份，我国宜充分利用这些身份，积极投身到完善极地全球治理法律规则体系、引领极地全球治理理念以及多元方式推进极地全球治理之中。1.推进和完善以《南极条约》和《公约》为核心的南极北极治理规则体系。2.倡导以人类命运共同体为理念的治理模式。3.支持多元方式参与推动极地区域治理进程。

四、中国参与极地全球治理的国内法治构建

我国在参与极地全球治理的进程中，一方面应积极推进极地治理国际规则的改进和完善；另一方面应立足本国，构建完善的国内极地法律体系。

(一)运用法治思维积极制定参与极地全球治理国家规划

当前，我国正在全面推进国家治理体系和治理能力现代化，应当在法治思维引导下，制定更加完备的参与极地治理的整体规划。(1)依法保障我国财产在极地的安全。(2)依法保障我国利用极地资源的权利。(3)依法保障我国在极地的航道安全。(4)依法保护我国在极地的设施和人员权益活动。

(二)依法设置我国参与极地全球治理的管理机构

极地行政管理部门作为国家参与极地全球治理的实施者、极地国内法治的执行者，其职责定位是否合理直接影响我国参与极地全球治理效果的好坏。1.国外极地管理机构的设置情况。根据全球国家南极管理委员会(COMNAP)的统计，关于南极科学研究的管理模式有三种：一是极地管理局模式，二是科研机构管理模式，三是国家基金会管理模式。采取国家基金会管理模式的代表是美国。美国国家科学基金会地位颇高：一是直属美国国会，二是与其他部委之间签署合作协议共同支持美国的极地战略发展，三是可以充分利用各高等院校和研究机构的资源设施。美国对综合性极地治理管理机构的设置也非常重视。1939年，美国总统罗斯福下令成立美国国家南极考察队，1965年，美国总统约翰逊下令成立“南极政策工作组”，1984年专门设立了美国北极研究委员会。2.对我国极地管理机构设置的建议。我国参与极地全球治理的管理机构设置有两个问题需要解决：一是极地考察办公室和极地研究中心虽各有职能分工，但也存在管理、财务等方面的行政性重复工作，其整合的可能性和必要性值得考虑。二是参与极地全球治理缺乏一个综合协调管理机构。我国综合性的极地管理机构设置可以采取如下模式：一是新设国家极地治理委员会。二是成立“国家极地治理领导小组”。三是将参与极地全球治理的职能赋予中央全面深化改革领导小组。依法设立一个综合、集中、高效的极地事务管理部门并依法明确其职能定位是推进参与极地全球治理的首要任务。

(三)统分结合推进极地立法

就我国极地事业发展而言，南极早于北极，南极立法也走在前面。近年来，我国参与北极治理的进程加快。在立法问题上，极地问题不可因南、北不同而顾此失彼，鉴于“两极”问题的相似性和差异性，在极地立法规划上应当统分结合。即我国既要有统一的极地立法，也要有专门针对南北两极的立法，形成完善的极地立法体系。具体建议如下：

1. 极地立法应当统筹推进

极地立法的统筹推进源于“两极”事务的相似性：(1)极地立法的调整对象具有相似性。(2)我国在“两极”的法律地位有相似性。(3)“两极”的战略安全需求相似。(4)参与极地事务具有相似性。(5)极地建设任务有相似性。鉴于“两极”事务的相似性，应采取“两极”统筹推进的方式实施极地立法。制定一部基础性、综合性与统领性的《中华人民共和国极地法》。应是由全国人大常委会制定通过的专门立法，在国家现有立法修改时，适时加入极地治理的内容。

2. 极地立法应当分类实施

分类实施极地立法是鉴于南北“两极”的差异所作的立法上的不同对待。具体如下：

第一，“两极”的经济活动差异较大。第二，“两极”的治理结构和治理形式不同。第三，“两极”的法律状态不同。第四，“两极”的治理难题不同。“两极”的巨大差别决定了参与极地全球治理的国内立法问题无法在同一部法律中得到解决。我国可以在“两极”国内立法问题上采取分类实施的策略：分别制定《中华人民共和国南极保护法》和《中华人民共和国北极保护法》，针对南北两极治理的不同特点、不同需求以及我国参与两极治理的不同挑战，分别制定适用于南、北极的科研激励措施、极地保护与利用模式、极地安全保障举措、国际合作方式以及极地争议解决方法。

按照统分结合的方式制定《中华人民共和国极地法》与《中华人民共和国南极保护法》和《中华人民共和国北极保护法》，前者是一般法，后两者是特别法，从而形成我国的极地立法体系。

结　语

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，我国要顺应这一历史潮流，构建和完善本国极地治理法治体系，并积极参与极地国际规则制定，提升极地治理法治建设水平。

当然，我国参与极地全球治理仍需要系统思考如下几个问题：一是如何完善国际制度在参与极地全球治理问题上存在的缺陷，二是如何破除极地国家对我国参与极地全球治理的不合理制约，三是如何提升我国在参与极地全球治理方面的能力，四是如何解决我国参与极地全球治理的国内法律制度和应对机制的缺失问题。

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1. 杨泽伟: 《新中国国际法学70年：历程、贡献与发展方向》(2019年第5期);

2. 廖　凡: 《全球治理背景下人类命运共同体的阐释与构建》(2018年第5期);

3. 黄　进: 《习近平全球治理与国际法治思想研究》(2017年第5期);

4. 马长山: 《法治中国建设的“共建共享”路径与策略》(2016年第6期);

等等。