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【TOP100】民营化、规制改革与新行政法的兴起——从公交民营化的受挫切入
日期:20-08-26 来源: 作者:zzs

《中国法学》10年TOP100  排名:99,被引频次:113次,下载量:3487次(相关数据的统计时间为2019年4月)



本文发表于《中国法学》2009年第2期,因篇幅限制,注释省略。作者身份信息为发文时信息。



章志远:苏州大学法学院副教授、法学博士



内容提要  我国当下公交民营化改革普遍受挫的背后隐藏着异常复杂的政府规制课题。作为公私部门合作治理的有益尝试,特许经营是我国公交民营化改革的基本路径。面对公交领域特许经营的诸多困境,地方政府应当尽快实现由"冲锋陷阵"的执行者向"身居幕后"的保障者的角色变迁,在坚守法治精神和契约规则的基础上切实担负起后民营化阶段的规制责任,努力促进公共福祉的提升。在公私合作的崭新背景下,通过对具体行政领域规制过程的观察和政策面的关怀,以回应真实世界为己任的新行政法已然兴起。 

关键词  特许经营  民营化  规制改革  新行政法



一、公交民营化尴尬谢幕折射政府规制新课题

在现代大中城市,公共交通是普通市民最为重要的出行方式。公共交通是否方便、快捷、安全、舒适,公交票价是否合理,不仅成为衡量市民生活质量高低的重要标准,而且更成为地方政府履行公共服务职责的基本评价指数。近年来,随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的进一步加快,城市有限道路交通资源与日益增长的公众需求之间的矛盾异常突出。特别是在人口稠密的经济发达地区,城市交通拥堵、市民出行不便已经成为横亘在地方政府面前的首要治理难题。为了改善公共交通这一基本民生问题,一些大中城市的治理者可谓挖空心思:有的地方政府投入巨额资金完善公交基础设施;有的地方通过大力发展公共汽车来优化公交运营结构;有的地方不惜对私人汽车购买和使用进行各种限制,借此保障城市公共交通的优先发展;更有甚者还禁止颇受工薪阶层喜爱的电动自行车、摩托车上路,迫使市民选择公共交通作为主要出行方式。引人关注的是,在解决行路难问题的过程中,一些地方政府还突破了“公用事业必须由国家垄断经营”的陈旧观念,通过特许经营等方式吸引民间力量积极参与公交事业的运营,进而从体制和机制上展开了对公交行业的市场化改革,并取得了初步成效。

湖北十堰就是全国第一个公交事业全盘民营化的城市。同其他大中城市一样,十堰市的公交长期以来一直也是由政府直接投资运营,管理体制僵化、公交设施老化、服务质量低劣的问题日趋严重。政府虽每年投入大量资金予以补贴,但公交公司依旧连年亏损。2002年下半年,十堰市决定以公交集团为试点,通过引入社会资金推动国有企业改制。就在当地政府与浙江民营企业家积极洽谈之际,建设部于2002年12月27日颁布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》(以下简称《意见》),首次明确提出鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设。虽然在谈判进程中原公交公司一度发生集体停运事件,但《意见》的颁行还是加速了十堰公交市场化改革的进程。2003年3月,浙江温州民营企业家张朝荣斥巨资取得公交公司控股权,与十堰市政府正式签订收购协议,并买断十堰市22条公交线路18年的特许经营权。至此,十堰率先在国内拉开了公交事业的民营化改革。当时,《工人日报》《经济日报》等多家媒体对此进行了深入报道,并盛赞这一改革能够实现政府、企业、职工和市民各方利益群体“多赢”的格局。

然而,十堰公交民营化的改革并不顺利。先是2003年6月发生了公交司机第二次集体罢运事件,后是在公交票价上涨的力量博弈中以公交公司的失败而告终。尽管遭遇诸多挫折,但在民营化之初的两年里,新的公交公司通过增加经营投入、更新公交设施、改革管理体制、改善服务条件等举措,不仅实现了营运收入的增长,而且还连续两年取得了赢利,十堰公交长期亏损的营运局面一度得到好转。可是,好景不长。自2005年开始,由于油价一路飙升,而公交票价无法上扬,公交公司连续亏损。与此同时,面对公司异常苛刻的规章制度,公司员工不满情绪加剧。特别是公司亏损直接导致员工收入大幅下降,终于在2008年1月爆发了第三次集体停运事件。虽然十堰市政府及时派出工作组进驻公交公司进行调查处理,公司员工的部分诉求也得到了满足,但在时隔不久的4月5日,第四次集体停运事件再度发生。当天下午,为恢复公交秩序,十堰市政府迅速决定收回公交公司的城市公交特许经营权,并派驻工作组临时接管公交公司的管理业务。至此,原本计划18年的十堰公交民营化改革,在仅仅推行了5年之后便以“政府重新收回”的结局而尴尬谢幕。

轰轰烈烈的十堰公交民营化改革缘何猝然终止?从表面上看,因工资太低而引发的司机罢运是政府收回公交特许经营权的导火索。但就深层原因而言,政府与特许经营者之间错综复杂的利益纠葛却是问题根源。一方面,政府指责经营者经营、管理不善,未按合同约定履行缴纳特许经营出让费的义务;另一方面,经营者则指责政府既未对低票价、油价上涨和公司承担的公益性义务给予补贴,也未按合同约定履行取消城区中巴车的义务。事实上,当人们将目光再次转向5年前时,不难发现十堰公交民营化改革伊始即充满着巨大风险:就政府一方而言,急于卸包袱的思想促使其不计后果地口头许诺诸多优惠政策,为事后的“口惠而实不至”埋下隐患;就经营者一方而言,除了因高额特许经营出让费和改制过程中员工安置的遗留问题而增加的商业风险之外,政府的信用意识、政策稳定意识也加剧了潜在的行政风险。民营化改革之后的油价上涨则使得经营者的运营成本大幅增加,而政府与经营者双方履约意识的缺乏更使得公交运营陷入困境。于是,长期积累的矛盾终于一发而不可收,十堰的公交民营化改革几乎注定要以失败而告终。

其实,就在十堰公交全盘民营化改革举步维艰之际,国内其他实行公交部分民营化的城市也出现了类似情形。湖北黄冈公交民营化之后,因民营公交公司与其承包商之间的矛盾而于2006年11月发生了全城停运3天的风波。湖南长沙公交民营化之后,不仅公交车经常拒载老年乘客,而且也因公司与承包车主之间的矛盾而于2008年1月发生了个别线路的公交集体停运事件。安徽合肥自公交民营化之后,因公司考核严厉,公交车司机频频违章导致事故频发,甚至在2007年1月至5月间造成了11位市民死亡的恶果,以致主管部门不得不清退民营资本,回收公用资源。2007年7月、8月间,同样的“事故门”也发生在实行公交民营化的江苏无锡,并因此而引发了公交合资经营去留的争论。在历经5年多时间的公交民营之后,由于公交公司内部股东之间的纷争以及城市拓展引发的线路冲突等原因,被称为“全国公交公司第一拍”的浙江兰溪最终还是选择了由政府直接回购经营的老路。在四川广元,个体户肖显碧因参与广元市公交线路承包经营陷入困境,在要求减免承包费遭拒绝之后甚至被公交公司起诉至法院。

公交民营化改革受挫的“多米诺骨牌”现象引起了媒体、业界和公众的广泛议论。一种非常流行的观点认为,公交作为公益事业与民营资本对利润的追逐存在天然矛盾,必须回归由政府直接管理和经营。目前,很多城市原已民营化的公交事业确已重回国有公用事业。不过,也有一些城市如深圳、无锡等通过大幅增加政府财政补贴而继续坚持公交特许经营政策。不无遗憾的是,在这场质疑公交民营化政策正当性的议论中,法学家特别是行政法学家却意外缺席。事实上,公交民营化改革争议背后所折射的问题主要涉及法律及政策两个层面。就法律层面而言,这一争议主要涉及公交特许经营是否具有充分的法律依据;而就政策层面而言,这一争议则涉及公交民营化之后,政府应当扮演何种角色?应当选择什么样的规制手段统筹兼顾公众利益、职工利益和公交企业利益?进一步言之,一个人口众多、道路拥堵的城市究竟应当设计什么样的公共交通政策才能够更好地满足普通市民的出行要求?就当下全国各地公交特许经营的法律依据而言,除了《行政许可法》以及建设部的相关规章之外,新疆(2005年1月)、贵州(2005年7月)、深圳 (2005年9月)、北京(2005年12月)、湖南(2006年5月)、淮南(2006年8月)、杭州(2006年12月)、山西(2007年12月)等地方人大常委会相继通过了有关市政公用事业特许经营的地方性法规。与法律层面的分析相比,政策层面的分析更具现实价值,它能够告诉人们:在后民营化阶段,政府的规制是基于哪些正当化的事由?政府有哪些可供选择的活动形式?政府事实上选择了哪种活动形式?政府是否选择了最为有效的行政活动形式?

事实上,这也正是传统行政法学中长期被偏废的一隅。诚如美国学者所批评的那样:“行政法学自己提出问题并自己解决问题的时代已经走到了它的尽头……这门学科的基本变量和范围已经被限定,而行政法学者所提出的问题在这些变量和框架内已经不能得到完美的回答……传统行政法学永远不能告诉我们,什么是好的政策,什么才是理想的政治图景。”正是在这样的背景下,融经济、政治、法律分析于一炉的政府规制理论开始走入行政法学者的视野。“规制理论是政策分析,但比一般常见的政策分析,对法律的讨论更为深入。规制理论是法律学科内的整合,它不只是行政法,不只是公法;而是为了彻底解决问题而运用各种法律手段、法律机制、法律思想的理论。”政府规制理论也许并不能为行政法学构建全新的知识体系,但却能够实实在在地增强行政法学对真实世界行政过程的回应能力。为此,本文拟以正在热议之中的公交民营化为分析对象,探讨在公私部门密切合作履行行政任务的背景下,如何通过政府规制改革确保民营化之后公用事业的“公共性”得以维系?伴随着公共行政背景的急剧变迁,一幅崭新的现代行政法学画卷也即将摹绘出来。


二、民营化的本质是公私部门合作治理

正如上文所言,面对我国当下公交民营化改革进程中所呈现出的诸多问题,人们往往简单地将此归咎于民营化本身,认为作为公共物品的公交不能由民营企业提供,必须退回国有国营。其实,这一认识忽略了一个基本的事实,那就是一些地方当初之所以进行公交民营化改革,恰恰正是因为国有公交服务不能满足市民出行的需要。问题的关键在于,随着公用事业的开放,作为公交特许经营的组织者,政府是否选择了最为合适的民营资本?而在选择之后,自己又是否能够一走了之?进一步言之,究竟应当如何正确理解民营化本身?

源自英国撒切尔政府时期的民营化改革虽然已经席卷全球长达30年之久,但迄今为止民营化在社会科学领域依旧是一个众说纷纭的概念。正如美国行政法学者弗里曼所言:“民营化(Privatization)并不是一个严密的术语;学者们用它来描述迥异的现象,从出售政府资产,到放松规制,到商品和服务供应的合同外包。”事实上,正是民营化形式的复杂多样性才加剧了其本身概念界定的难度。尽管民营化改革起因于人们对“政府失灵”而产生的政府垄断社会公共管理事务正当性和有效性的反思,但综观欧美发达国家推行民营化的实践,真正采取国家全部放弃行政任务执行责任的“完全民营化”(即所谓的“国家除任务化”)极端手段却十分鲜见。绝大多数民营化的方案都“采行游走在‘单纯组织私法化’与‘任务完全私人化’两个民营化光谱极点间之模式”,因而“任务部分私人化”(即公私协力)现已成为各国立法及实务最普遍采行的民营化模式。也就是说,民营化的实质就是建立公共部门与私人部门之间的伙伴关系(Public-Private-Partnership),即“政府和私人部门之间的多样化的安排,其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”。

在我国,受计划经济体制的长期浸润,政府几乎垄断了所有社会资源的分配和公共服务的供给。然而,随着社会经济的发展特别是城市化进程的迅猛推进,民众对公用事业的需求与日俱增,传统的由公共部门垄断公用事业运营的制度安排日益捉襟见肘。更重要的是,因政府垄断经营缺乏竞争造成了公用事业质量低劣、绩效不佳等严重问题,公用事业不仅成为政府的巨大包袱,而且也成为公众极度不满的行业。公共选择理论认为,“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”,摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位、建立公私机构之间的竞争。事实上,各国民营化改革的现实原因之一就在于政府垄断公共管理事务具有低效、无能和缺乏回应性的天然倾向。任何民营化改革的首要目标就是将竞争和市场力量引入到公共服务中来。究其原因,并不是政府部门人员的素质比私营部门低,“问题的实质不在于公营还是私营,而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的物品和服务方面,竞争往往优于垄断,而大多数政府活动又毫无必要地以垄断方式组织和运营”。

在公用事业民营化的过程中,一种内涵为“政府授予某一私人组织直接向公众出售其产品或服务权利”的特许经营制度在众多的民营化方式中脱颖而出,成为各国城市基础设施建设运营的主要模式。特许经营在西方国家已有多年的历史。早在17世纪,法国人就成功地运用委托经营的方式求助于私人企业建造军舰和港口等基础设施,来补充国家财力的不足。及至19世纪,由于科学技术的进步,铁路、供水、供电、供气等新型城市基础设施开始涌现,加之经济自由主义盛行,特许经营制度得以广泛运用,由此积累了大量的有益经验。法国的铁路和公用事业的发展,几乎都是利用特许制度实现的。可以说,特许经营为法国工业的现代化作出了杰出的贡献。自20世纪80年代以来,随着公共行政民营化在全球范围内的兴起,特许经营方式也在各国的公用事业领域进一步大显身手。在英国,自1979年撒切尔政府大刀阔斧地推行一系列激进的非国有化运动开始,特许经营制度在电信、电力、民航、铁路、燃油、煤气、自来水等多个领域得到了广泛的应用。时至今日,“从伦敦巴士到法律援助,从有线电视到当代社会价值观念所信赖的国家彩票,在这些形形色色的领域之内,特许都被付诸实施”。在美国,自1980年里根政府上台之后,历届政府都雄心勃勃地推行民营化战略。其中,“一种更为专门的民营化形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断,在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。这在美国是民营化的主要领域,并因此实现了效率和效益的大幅度提高” 。此外,无论是在德日等发达国家,还是在墨西哥、巴西、智利等拉美发展中国家,抑或韩国、菲律宾、印度尼西亚等新兴工业化国家也都非常重视发挥特许经营在本国公用事业发展中的作用。

作为与市民生活息息相关的重要基础设施,城市公共交通是典型的“可收费物品”,但这并不意味着公交只能由政府亲自生产。民营化理论的一个重要创新就在于重新将公共产品区分为消费者、生产者与安排者或提供者等三个基本元素,公共产品“提供或安排”与“生产”之间的区分构成了整个民营化概念的核心。为了满足广大市民乘坐公交的需要,作为公交事业安排者的政府完全可以选择私人部门来组织生产,而自己只需要监督公交服务质量标准的落实。虽然公交同样具有自然垄断性特征,但这并不妨碍通过强行构造特许经营权的市场来形成竞争,只不过这种竞争提前而已。正是基于这样的理念,通过招标等公开竞争方式,能够使得各种资本(无论国资、民资还是外资)公平地竞相角逐公交特许经营权,进而通过市场竞争主体的引入有效提升公交运营效率。从这个意义上来说,我国许多地方公交民营化的改革实际上是与民营化的基本精神背道而驰的。例如,前文提及的安徽合肥、四川广元所谓的公交民营化改革,其实仅仅是作为国有企业的原公交公司在吸收一部分民资或外资后,就直接取得或者说继续保持其原本就享有的“特许经营权”。在这一过程中,进入公交行业的民资或外资充其量只是搭了一趟国有企业特许经营权垄断的便车而已。由此可见,这些地方公交民营化改革的失败根本就不能归因于民营化本身。

在行政法学的视野中,以特许经营为基本路径的公交民营化改革最重要的意义莫过于打破了政府对公共交通事务的垄断,预示着单中心的统治模式向多中心的治理模式的嬗变。“统治”(Government )和“治理” (Governance)是两种完全不同的公共事务运行模式。二者的区别在于:一是权威来源不同。治理虽然需要权威,但这个权威并非一定是政府;而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是公共部门,而治理的主体既可以是公共部门,也可以是私人部门,还可以是公共部门与私人部门的合作。二是权力向度不同。政府统治的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立市场原则、公共利益和认同之上的合作。公交特许经营的本质就是政府将竞争机制和市场力量引入到公交服务的供给之中,充分发挥公共部门与私人部门各自的禀赋优势,通过相互之间的密切合作,为市民提供更多更好的公交服务。就公交事务的治理而言,这种公私部门之间的合作不仅能够有效消解政府的压力,而且还为民间力量参与公共行政提供了契机,符合现代公共行政社会化、民主化、分散化的发展要求。正如民营化大师E·S·萨瓦斯所言:“民营化不仅是一个管理工具,更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念,即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的;目的是更好的政府,更美好的社会。”


三、政府规制革新是摆脱民营化困境的根本之道

尽管民营化是在规制缓和(Deregulation)的大背景下得以推行的,但是民营化本身绝不意味着政府的彻底归隐。原因在于,追逐利润永远是私人部门的本能,为了维护公交的公共属性,政府仍然需要担负起应有的规制责任。正如我国台湾地区学者詹中原先生所言:“真正的民营化政府责任是不能被转移的,所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效;且真正的民营化并不会造成政府角色的消失,而只是减少而已。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能,因此民营化的成功,是建立在一个健全的政府功能基础上的。”反观我国大陆一些地方公交民营化的改革,之所以屡屡陷入困境之中,主要原因就在于政府不负责任地淡出。在实践中,政府责任的缺位集中体现在三个环节:一是特许经营者选择过程的不合理。特许经营实际上就是一个政府挑选合适的私人部门参与履行公交事务的过程。只有通过预先设定的公正程序,才能挑选出具有丰富从业经验、经济实力雄厚和服务信誉良好的私人部门。但一些地方政府出于减轻财政压力、片面追求招商政绩的考虑,往往非常随意地挑选民营企业,有的甚至仅通过简单的内部承包而实施所谓的民营化改革。特许经营者选择的不慎为公交民营的失败埋下了祸患。二是特许经营合同的不规范。特许经营的过程蕴涵着十分复杂的法律关系,需要通过详尽的合同记载各方的权利义务。实践中很多特许经营合同条款不全,有的甚至以口头协议代替,从而使特许经营纠纷的理性化解笼罩着阴影。三是政府后续监管的不到位。在民营企业经营公交的过程中,政策和市场的变化以及一切不可抗力因素的发生都会影响到公交的正常运营,需要政府及时出手予以化解。实践中面对油价上涨、线路调整等情况,政府往往不履行补贴义务,致使经营者只能通过苛刻制度约束司机来换取成本降低,终因劳资关系紧张、罢运频繁而导致特许经营权被收回。

需要指出的是,湖北十堰等地公交民营化的失败还与时下人们头脑中普遍存在的“迷恋国有、恐惧民营”的陈腐观念有关。事实上,在资本剥削理论的长期浸润下,“仇富”已成为我国当下的一种社会普遍现象。然而,改革开放30年来,社会财富的成倍增加却与企业家阶层的贡献须臾不可分离。“因为是企业家把劳动、资本、技术、市场等要素,以最有效的方法组合起来,以最低的成本生产出社会最需要的产品。”应该看到,大众急剧增加的公交需求和有限政府财力之间的矛盾在未来将更加突出,而政府垄断公交运营所造成的负面效应也将进一步扩散。与此同时,身处激烈市场竞争环境之中的民营企业也渴望寻求新的投资领域。包括公交在内的公用事业因具有收入稳定、需求旺盛、现金流量大等特点,自然对追求稳定利润回报的民营资本具有强烈的吸引力。可以说,通过特许经营的方式实现公交服务的公私合作正躬逢其时。因此,我国当下公交民营化困局的破解并不能寄望于向国有国营的回归,关键还在于政府角色的适时变迁和规制手段的革新。也就是说,在公交特许经营的实施过程中,政府应当实现由“冲锋陷阵”的执行者向“身居幕后”的保障者的角色变迁,即专注“掌舵”而非直接“划桨”。正如德国联邦议院法律委员会主席鲁佩特·朔尔茨先生所指出的那样:“这一切(指公共行政的民营化——引者注)都不意味着国家和行政机构必须全面从这些职能方面撤退。通过国家监督规定的机制,特别是国家保证有关私人在职业和专业上的可靠性和素质,公共利益完全可以得到充分的保障。我们可以这样说,行政机构从自己执行的责任中撤出越远,就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任。”

从文本意义上来说,我国公用事业特许经营的后续规制也得到了作为直接主管部门的建设部的持续关注。从2002年《意见》对各级市政公用行业主管部门转变管理方式的号召,到2004年《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)对主管部门责任的罗列,再到2005年《关于加强市政公用事业监管的意见》(以下简称《监管意见》)对行业监管清单的提供,直至2005年《关于优先发展城市公共交通的意见》(以下简称《优先发展意见》)对公交企业经营和服务质量监管的强调,无不显示出主管部门对后民营化阶段政府规制予以规范的努力。相比之下,将这些一般的政策号召转化为更具可操作性的制度安排更显重要。特别是在我国公用事业特许经营立法不统一、相关法律规范之间衔接性较差的背景下,就更应注重民营化后续规制的制度建设。当然,政府规制体系的建构是一个复杂的系统工程,包括规制体制的健全、规制权力的合理配置、规制目标的正确选择、规制手段的灵活运用以及有效的争端解决机制等。鉴于我国行政机关大多习惯于采用传统的命令控制型规制手段,而特许制度的出现本身就是“契约型安排在行政法中兴起的缩影,是对像命令和控制这样传统规制方法的规制的一种补充甚至是替代”。因此,对规制手段的研究更具现实意义。笔者认为,依据公交特许经营的发展流程,应当依次解决好如下五个环节的规制问题:

(一)市场准入规制

市场准入是公用事业规制的首要环节。面对纷至沓来的各种经营者,作为公用事业特许经营的组织者,政府必须严格按照既定标准和程序审慎进行选择,尽可能使条件最优者取得特许经营权。因此,公开、公平的市场竞争方式应当成为公用事业市场准入的首选规制手段。就我国目前有关公用事业特许经营的立法而言,无论是《行政许可法》、建设部的《意见》和《办法》,还是各地的地方性法规,无不确认了以招标为主的市场竞争方式在特许经营权授予上的中心地位。

问题在于,我国1999年的《招标投标法》主要是基于建设工程招投标的现实需要而制定的。相比之下,特许经营项目的招标无论是在投标人资质要求还是项目本身的运营方面都更加复杂。在很多情况下,真正符合特许经营条件的市场竞争者非常稀少。如果坚持适用建设工程招投标的规则,往往会导致反复招标或流标,从而造成人力、物力和时间的极大浪费。因此,在我国一些地方公用事业特许经营的实践中,主管者曾经探索采取招募、竞争性谈判、直接委托等其他更为灵活的方式选择特许经营者。在经过实践积累之后,有的甚至还通过地方性法规的形式对招募(深圳、淮南、杭州)、直接委托(山西)方式予以明确认可。不过,这些方式因直接与《行政许可法》第53条“必须通过招标、拍卖等公平竞争的方式授予”的规定相冲突,因而普遍存在合法性质疑,也加大了特许经营者的投资风险。事实上,深圳几年前通过招募方式实现水务、燃气和公交特许经营的做法在当时就受到了社会广泛的批评。

笔者认为,上述法律规范之间的冲突需要尽早加以解决。否则,企业所获得的特许经营权将面临持续的合法性危机。事实上,即便采取招标方式,公用事业特许经营也并非是以出价高低作为主要竞标条件的。在更多的时候,从业经验、服务质量、商业信誉以及危机处理能力往往成为更重要的入选标准。特别是在公交特许经营的实施过程中,很多项目都是以TOT ( Transfer-Operate-Transfer)、股权转让、合资的形式进行运作的,因而招募、竞争性谈判等灵活方式更宜采用。其实,从一些地方有关招募的规定上看,公开、公平、公正的原则同样在招募的实施过程中得到了很好体现。只要政府及其主管部门严格执行市场准入条件,不断提升谈判能力,通过招募形式同样会遴选出合适的特许经营者。因此,在未来的公用事业统一立法中,应当明确认可招募是特许经营市场准入规制的基本手段之一。

(二)特许经营合同规制

作为公私部门合作治理的有益尝试,特许经营的实施往往蕴涵着巨大风险。诚如学者所言:“民营化就像拆除炸弹,必须审慎对待,因为错误的决定会导致危险的后果。”在特许经营权的授予对象产生之后,公交行业的主管行政部门就必须与之签订条文详尽的特许经营合同。举凡特许经营各方当事人的权利与义务、特许经营之后的政府规制、各方风险的有效化解以及各类纠纷的妥善解决等,都必须借助合同才能实现。可见,“在一个混合式行政的时代,在一个对公权力和私权力的创造性相互作用极其依赖的时代,合同乃行政法之核心”。正是由于合同在特许经营实施过程中的重要地位,各国政府往往都注重通过与私营部门签订特许契约的方式将双方的权利义务明确规定下来。如在特许经营制度盛行的法国,产品或服务质量标准就是特许经营合同的首要条款。对于特许权受让人来说,其首要的义务就是“确保服务的运行”,具体包括“受让人有义务自己从事服务而不能将其委托给其他人”“有义务服从行政机关的命令,后者可单方面修改服务制度”“有义务遵守服务运行原则、连续性、用户平等的原则”等,如果有所违反,则受让人将会受到“罚款、查封、失去经营权”等处罚。

在我国公用事业特许经营的发展过程中,这种契约型规制也逐渐取得了主管机关的认可。从《意见》对特许经营合同签订主体和基本内容的首次规定,到《办法》及《监管意见》对特许经营协议重要性的再次强调,直至建设部专门制作城市供水、管道燃气、生活垃圾处理、供热、污水处理特许经营协议的“示范文本”,有关特许经营合同的基本问题业已解决。笔者认为,在今后有关特许经营合同的规制中,应当注意以下三类条款的设计:

一是权利义务条款。特许经营合同的核心在于各方权利义务的准确界定。其中,政府主管部门的基本权利包括监督合同履行权、制裁权、组织评估权、单方变更解除合同权、临时接管权及验收权等;主要义务包括保障义务、补偿义务和损害赔偿义务等。特许经营者的基本权利包括特许经营权、请求权、补贴权、补偿权和赔偿权等;主要义务包括合同正确履行义务、提供不中断普遍服务义务、接受监督义务等。此外,特许经营合同还应对公众的知情权、参与权及监督权作出明确规定。

二是特许经营权使用费条款。公交特许经营者取得特许经营权是否需要支付使用费(出让费)?这是目前立法及实践中仍然存在困惑的问题。建设部的《办法》及湖南、淮南两地的地方性法规对此未作规定,新疆、贵州、深圳、北京、杭州、山西六地的地方性法规则规定是有偿使用,但对特许经营权使用费的计算方法和依据则未作明确说明。而湖北十堰公交民营化受挫的其中原因之一,也在于双方在数千万元特许经营使用费的缴纳上存在分歧。笔者认为,鉴于我国公交特许经营大多采取的是TOT模式,政府在项目资产移交中已经收取了资产转让价款,因而不宜再收取额外的特许经营使用费。这样处理不仅与《行政许可法》第58条有关“行政机关实施行政许可不得收取任何费用”的规定保持了一致,而且能够切实减轻特许经营者的投资风险。

三是合同争端解决机制条款。特许经营合同是各方当事人权利义务的载体,一旦发生争议不仅可能影响到特许经营活动的正常进行,甚至还会危及企业利益和公众利益。因此,围绕特许经营合同而引发的争端必须能够得到及时公正合理的解决。然而,受制于特许经营合同法律性质的争论和现行行政救济法的缺漏,无论地方性法规、部门规章还是特许经营合同示范文本,在合同争端解决机制上均语焉不详。不过,随着研究的深入,特许经营合同的行政性逐渐被人们所认可,通过行政诉讼解决特许经营争端也已得到最高司法机关的肯定。有鉴于此,在今后的特许经营规制实践中,应当进一步发挥行政诉讼在特许经营合同争端解决中的重要作用。

(三)价格规制

在公交特许经营的实施过程中,市民与经营者之间围绕公交票价形成了两大相互对立的利益集团:前者总是希望以最低的票价乘坐最好的公交,后者则希望通过经营公交取得应有的经济回报。对于政府规制机构来说,价格规制无异于走钢丝:规制如果过严,则企业利润就会受到限制,服务水平又可能回到政府垄断的状态;反之,规制如果过松,则企业又可能不断提高价格,市民将难以接受。因此,适度的价格规制是将公交票价控制在一个“公平合理”的范围之内。根据《优先发展意见》的规定,政府规制机构“要兼顾经济效益和社会效益,考虑企业经营成本和群众承受能力,科学合理地核定公共交通票价”。然而,对习惯于享受政府垄断经营而形成的低票价服务的市民而言,特许经营者任何涨价的意图都会引起公众的激烈反应。湖北十堰公交民营化实施后围绕票价上涨所形成的力量博弈以及票价的再度回落即是明证。如何在相互迥异的企业目标与公共目标之间求得平衡,的确考验着规制机构的治理能力。

笔者认为,政府主管部门对公交票价的规制应当遵循“程序—实体—补贴”三部曲的模式。一般来说,出于逐利的本能,公交经营者往往会提出涨价申请。由于公交是公用事业的重要组成部分,而公用事业价格受《价格法》调整,因而公交票价最终能否上调必须经由听证程序决定。价格听证程序的推行有利于确立一种崭新的由政府、垄断行业经营者和消费者三方共同参与论证、相互制约的价格形成机制,进而有效遏制垄断行业经营者涨价的冲动。不过,我国当下的价格听证会尚存在太多问题,几乎成为“涨价听证会”的代名词。今后,为了防止价格听证异化为某些利益集团操纵民意的工具,应当着重从“健全听证代表遴选机制”“消弭价格信息的不对称”以及“提升听证案卷法律效力”等三个方面进行改进。

实体规制的核心在于确立价格调整的基准。在世界范围内,目前主要有两种代表性的规制标准,即以美国为代表的成本加成的收益率规制模式和以英国为代表的最高限价规制模式。收益率规制模式是指公用事业的经营者可以其资本性投入数量(一般为净资产值)为计算基准并在此基础上收取相应的财务收益。就我国目前价格规制的立法和实践而言,所采取的也是成本加成模式。尽管这一模式具有维持充分投资率水平的优点,但在信息严重不对称的情况下,企业成本飘忽不定,决定了成本加成模式难以产生良好的规制效果。“这种价格规制方法的缺陷在于它实际上鼓励了没有必要的过度投资,而且就像成本附加的采购方式一样,经营者没有降低成本和提高效率的动力。”于是,一种新的更具激励功能的价格规制模式应运而生,这就是源自英国的最高限价规制模式(Price-cap formula)。这一模式通过公式“RPI-X” (“Retail Price Index-X”的缩写,即零售价格指数减生产效率增长比),预先设定以后一段时间的价格。在此期间,经营者可以获得因生产率的提高而带来的收益。这一模式能够避免因信息的不对称而造成的定价中的水分,通过激励运营者降低成本、提高效率,进而取得更多的收益,被恰当地描述为“英国垄断规制的最突出特征”。不过,这一模式的运用需要精确计算生产率增长系数和最初基础价格数。当然,具体采用何种实体价格规制模式,需要根据当地公交行业的发展阶段、市场供求情况及产业的经济规模等加以确定,使公交价格的形成更具科学性、灵活性。

在当前油价大幅上涨的情况下,面对公交企业成本的增加,如果继续维持低票价显然会加剧企业的困境。另一方面,随着物价的普遍上涨,低收入群体的生活困难也在不断加剧。如果大幅提升公交票价,作为公交乘坐主力军的低收入居民的利益则会受到很大影响。为此,政府应当及时发挥价格补贴政策的调节作用,通过财政安排专项资金对公交特许经营者新增的燃油成本给予补贴。作为协调经济运行和利益分配关系的重要杠杆,价格补贴是世界上许多国家政府所普遍运用的一项重要经济政策。从这个意义上来说,湖北十堰公交民营化受挫的重要原因之一就在于政府没有根据市场变化对公交企业的亏损及时进行足额补贴。相比之下,上海、深圳、无锡等地通过政府补贴继续实行公交特许经营的共克时艰的做法更值得称道。

(四)质量规制

对公众而言,公交是否方便、快捷、安全和舒适往往成为其关注的焦点。因此,无论是公交的特许经营,还是之后的政府规制,都应当以公交服务质量的提升作为基准。质量规制属于典型的社会性规制,是一种“以确保国民生命安全、防止灾害、防止公害和保护环境为目的的规制”。长期以来,在政府垄断公交行业运营的体制下,虽然公交一直保持了低价走势,但服务质量始终难以改善。因此,在实行公交特许经营之后,质量规制应当成为政府规制的重点。

在我国城市公交质量规制中,最具现实意义的手段就是通过制定详细的行业质量标准对公交运营者进行定期评估,并在评估结果的基础上作出进一步处理。标准制定已经成为现代行政国家下规制过程最为重要的环节,尤其适合应用于产品和服务质量规制领域。在我国当下市政公用事业特许经营的8部地方性法规中,都有关于经营者保障服务质量义务的简略规定。一般来说,通行的公交服务质量标准大致包括六个方面:一是公交线路的覆盖率,即公交是否能够满足最大区域范围内市民出行的需要;二是站点设置的科学性,即公交是否能够方便不同区域市民出行的需要;三是车辆运行的时间距,特别是上下班高峰时段的发车频率以及首、末班车的时间设置;四是车辆运行的准点率,即实际到站时间与承诺时间的误差概率是否在合理范围之内;五是车辆环境的舒适度,即乘客对车辆座位、清洁等状况的满意度;六是司乘人员的服务态度,特别是有无甩客、甩站以及闯红灯等违章现象的发生。当然,鉴于各地道路交通状况的差异,更为具体的可操作性标准需要在公交特许经营的实施过程中制定出来。

值得关注的是,在我国当下政府的行政管理实践中,一种被称为绩效评估(Performance Evaluation)的行政活动方式日渐受到青睐。简单来说,绩效评估就是在实现某种行政管理目标的过程中,依据可量化的指标对特定对象的工作效果进行评价和总结进而改善其工作绩效的活动。时下盛行的“本科教学评估”“依法行政评估”“行政立法后评估”等都属于典型的行政评估制度。鉴于特许经营的基本目标之一就在于通过引入民间力量的参与提高公用事业的运营效率,因而政府规制机构应当对公交特许经营者的绩效定期认真进行评估。作为一种中度的规制手段,定期评估制度能够实现对公交运营者服务质量的长期动态监控。通过评估,政府规制机构能够有效掌握公交运营质量的实际状况,进而根据评估结果分别作出赏罚分明的后续处理。

除了将公交行业的质量标准纳入公交服务评估的指标体系之外,另一至为关键的问题就是评估主体的选择。虽然特许经营的后续规制是政府主管部门的职责,但由于政府规制机构大多存在规制能力不足的问题,因而需要引入公众力量的参与。原因在于,在所有的社会利益集团中,唯有感同身受的公交乘客才拥有对公交服务质量最大的发言权。尽管《监管意见》有“鼓励公众参与监督”的号召,而一些地方性法规中也有“市政公用事业特许经营公众监督委员会”(湖南)、“特许经营监督委员会”(新疆)、“公用事业公众监督委员会”(深圳)、“特许经营社会监督委员会”(杭州)等名称近似的机构的设置,但从权力配置上看,它们更像是专门的顾问、咨询性机构。事实上,在当下的特许经营实施及规制过程中,公众力量往往被严重忽略。只有利益的拥有者才能够真正体会到利益受侵害的切肤之痛,因而利益必须由利益的拥有者自己主张。为此,在今后的特许经营规制实践中,必须确立公众监督委员会在公交服务质量评估中的主导地位。通过权力的合理配置和人员的优化组合,真正“激活”这些被边缘化的监督机构,进而有效实现对公交特许经营者服务质量的监控,维护公众的根本利益。

(五)市场退出规制

市场退出是公用事业规制的最后环节。一般来说,在特许经营期限届满时,只需要按照准入程序和条件重新挑选特许经营者即可。在现实生活中,由于公用事业特许经营的周期往往很长,而经营期间内的不确定因素和各种风险大量存在,因此中途的市场退出完全可能。但是,公用事业特许经营毕竟牵涉到公众和经营者的双重利益,无论何种原因引起的中途退出都需要加以严格限制。

综观我国当下特许经营的有关立法,特别是地方性法规,大多赋予政府一方享有特殊事由下的撤销或收回特许经营权并终止特许经营协议的权利。从理论上说,作为公共利益的维护者,政府当然有权在公益遭到威胁时单方面提前解除特许经营协议并实施临时接管。而且,比较法的考察也能够证明这一“行政特权”的存在确属必要。但是,这一特权的行使如同一把双面刃——在可能维护公共利益的同时,也会损害特许经营者的信赖利益,甚至还会殃及公共利益。原因在于,历经严格程序挑选出来的特许经营者至少在一定时期和范围内缺乏可替代性,提前出局的结果必然会使公用事业的运营短期内陷入困境,到头来受损害的还是公共利益。可见,立法不仅要从程序面上对这种特权进行限制,而且还要尽可能缩减这一特权的使用范围,使之真正成为一种“备而慎用”的威慑手段。

笔者认为,鉴于特许经营本身就是公私合作、相互协商的产物,因而在市场退出环节也应当引入协商理念,积极倡导一种协商式规制手段。例如,在德国行政执法活动中就有这样的事例:工厂的防污设施未能按照技术水准改善污染,主管机关本可依法作出责令停产、撤回许可等行政行为,但这种命令控制型的规制手段往往缺乏效率,甚至还会引发激烈对抗。于是,主管机关往往与污染工厂进行协商,在其承诺采取一定的环境改善措施之后,不再实施激烈的行政行为。鉴于行政机关单方提前收回特许经营权的行为极易造成两败俱伤的后果,且会因此而加剧本已存在的政府信用危机,因而更应谨慎行使。除非因国家相关领域的政策发生重大变化(如禁止特许经营合同约定高额固定回报率)而不得不提前收回特许经营权外,其他情况下都可以采取协商式规制手段。在特许经营者针对某些问题采取积极改进措施的基础上,辅之行政机关的必要帮助,能够促成特许经营继续进行下去,从而避免因中途的退出而引发更多的纷争。

由此可见,民营化改革的要旨并非政府从既有行政任务的全面退却,毋宁说只是政府角色的变迁和规制手段的转型。正如美国学者彼得·德鲁克所言:“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’,相反,我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择,选择一个庞大的但软弱无力的政府,还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干’的政府,不是一个‘执行’的政府。这是一个‘治理’的政府。”在恪守法治精神和契约规则的基础上,通过政府由“一线”事务执行者向“幕后”公益保障者的角色转型,并辅之各种新型的规制手段,我国的民营化改革有望在新的历史征程中一路高歌猛进。

  

四、迈向以回应真实世界为己任的新行政法

作为公私部门合作治理的一种制度尝试,特许经营只不过是晚近30年来我国行政法制度变迁进程中的一朵奇葩而已。然而,即便是在这样一个相对狭小的领域,人们也不难发现,现有的很多行政法观念和知识都面临前所未有的冲击:公域与私域如何界分?私人部门如何履行公共职能?公共部门如何通过有效的再规制(Reregulation)促进公共福祉的提升?行政法能够在多大程度上推动良好行政的作出?不断“找寻自我”的行政法其疆域究竟何在?当人们将目光再次投向身处伟大社会变革进程之中的当下中国时,种种崭新现象扑面而来:“治安有偿承包”“老板消防队”和“海上私人戒毒船”悄然兴起,通过公开竞拍颁发私车牌照欲说还休,强制婚检与自愿婚检论战不止,“禁放令”“禁摩令”此起彼伏……

新的行政现象促使人们反思行政法的现状,展望行政法的未来。事实上,“新行政法”这个尚待认真梳理的学术名词已经引起了行政法学者的关注。美国学者弗里曼通过对私人团体广泛参与履行公共职能的考察,提出了走向一种“混合行政”的观念,主张“行政法首先必须明确地将其自身重新定位在研究体现当代规制特征的、复杂的公私安排”;另一美国学者阿曼不仅撰文指出新行政法已经初露端倪,而且还分析了新行政法“公私融合”等基本特征,甚至还探讨了全球化、民营化所带来的民主赤字问题以及新行政法对此的回应。我国学者姜明安教授撰文分析了新行政法的特质在于“公中有私、私中有公”,并在2008年的一次学术演讲中分析了新行政法的内容与动因;于安教授则撰文探讨了作为新行政法核心的社会行政法的建构。此外,在北京大学2008年召开的一次学术会议上,学者们还围绕所谓的“新概念行政法”展开过激烈争辩。一时间,“新行政法”的讨论呈现蓬勃发展之势。

那么,在本文由湖北十堰公交民营化事件入手而展开的特许经营及政府规制研究中,“新行政法”究竟“新”在何处呢?换言之,我国未来新行政法的画卷将呈现怎样的大致轮廓?笔者认为,新行政法将表现出以下六个方面的基本倾向:

第一,新行政法更加关注公私合作,而非局限于公私对立。民营化浪潮在全球范围内的兴起,预示着以公私合作为基本内核的“混合行政”(Mixed Administration)模式的形成。随着更多私人部门担负起行政任务的履行责任,传统的“行政主体—行政相对人”的二元关系逐渐为“行政主体—私人部门—行政相对人”的三元关系所代替。正如美国学者弗里曼所言:“行政是一项以多个不同主体之间(如行政机关、私人公司、顾客、非营利组织和专业协会)相互作用为特征的事业,这种共同的治理事业要求具有一个灵活、便利的政府观念,即国家必须有能力在混合体制中扮演多重角色:经纪人、沟通者、监督者、执行者和合作者等等。任何一种主体的结合形式,只要被证明可以最好地实现利益最大化,并将特定公私安排带来的风险降至最低,国家在混合行政中的首要作用就是促成这种结合形式的介入。”尽管传统的公私二元对立关系在局部领域仍然存在,但对这些错综复杂的公私合作新型法律关系的详尽梳理无疑将成为新行政法的重要内容。通过对行政主体不同角色的分析,能够促进其在不同场域的规制能力的提升,并由此增进公共福祉。

第二,新行政法更加关注积极给付,而非局限于消极防范。民生关怀不仅是现代国家的社会功能,而且已成为我国的一大基本国策。特别是在当下席卷全球的金融危机面前,“保民生”业已成为执政党和政府的庄重承诺。举凡教育、医疗、就业、环境、社会保障、公共福利、收入分配以及日常的衣食住行,无不属于民生范畴。身处行政国家时代,几乎每一项民生事务的改善都需要冀望于政府的积极给付。而且,公共服务的内容始终是“多种多样和处于流变状态之中的”,公共服务的数量“随着文明的发展也在不断增加”。可见,为民众生存、发展持续不断地提供各类给付不仅成为现代行政的根本任务,而且也将成为判断政府存在正当性的新标准。与此相伴随的是,现代行政法的时代机能不仅是要有效防范公权力对私人利益的侵害,而且还要努力提升社会的公共福利。在公私部门合作履行行政任务的背景下,行政法无疑应当充分兼顾公共权力的“有限”和“有效”,从而完整地刻画出现代行政法的双重面相。

第三,新行政法更加关注规制手段,而非局限于行政行为。传统行政法学的理论体系建构是紧紧围绕行政行为这个兼具行政诉讼法、行政程序法和行政实体法三重功能的精致概念而展开的,行政行为几乎成为行政法学理论中“阿基米德支点”般的核心概念。但在现代福利社会,为了更好地实现规制目标,大量无法形式化的行政活动方式不断产生。类似价格规制、标准制定、协商性规制、契约型规制、自我规制等新型规制手段,都难以简单地套用传统的行政行为原理加以分析。尤其是在民营化的时代背景下,行政主体作为公私合作的参与者和诸多利益群体的协调者,必须善于匹配运用传统命令控制型之外的其他新型规制手段。可见,在未来的行政法中,除了继续适当发挥行政行为形式论制度化的功能外,应当更加关注新型规制手段的研究。

第四,新行政法更加关注过程正当,而非局限于结果合法。基于法治主义依法行政原则的要求,并依托可操作性的行政行为形式理论,传统行政法学格外关注各种行政活动在法律上的容许性。即在行政机关为达成一定行政目的或任务所实施的各种活动中,选定某一特定时点的行为,作为控制行政活动适法范围或界限时的审查单元,以达成对行政机关进行适法性控制的目的。但是,这种“瞬间掠影”式的研究进路却人为地将丰富的行政活动过程裁剪为单一的片段,不仅忽视了行政法律关系主体的多样性,而且没有完整地再现行政活动的实施过程。为此,新行政法必须直面行政活动的过程,考察一项行政任务的完成究竟需要调动哪些手段,这些手段的选择是否合理,是否存在更为合适的手段。通过对行政活动内容的整体检视,不仅能够维系行为结果的合法性,而且能够充分关照行为过程的正当性。

第五,新行政法更加关注法政策学,而非局限于法解释学。借助于精巧的行政行为形式论和细腻的司法审查技术,传统行政法学从行政活动的结果出发,“逆流而上”地寻求对行政活动形式合法化的解释。行政活动的主体、权限、程序、法律效果等组成元素,具体行政行为、抽象行政行为等行政活动方式的精细区分,撤销诉讼、给付诉讼、确认诉讼的基本构造,都成了传统行政法解释学所关注的主题。然而,在当今这样一个“本来作为统治行为执行过程之承担者的行政,同时亦进入国家基本政策形成决定的政治过程,甚至起到中心的决定性作用这样的国家”时代,几乎每一项行政活动的背后都蕴涵着相关的政策选择。以收回特许经营权为例,单纯的法解释学作业确实能够起到行为定性和合法性控制的作用。但这种行政特权的行使立基于行政机关对特定行业民营化及规制政策的把握,其间隐藏着异常复杂的力量博弈和利益抉择,因而必须援用旨在以问题解决为导向且内含政策分析的政府规制理论,探求“需要不需要政府规制”“什么样的政府规制政策才是最适当的”。政府规制理论的引入能够清除传统行政法学所弥漫的概念法学气息,增进研究者对政府规制动态的了解,进而通过程序问题与实体问题的统筹考虑探索公共政策的形成过程。正如美国学者孙斯坦所言,传统的围绕法院为中心展开的行政法学,对规制项目的实体目标、后果、病理及成因缺少实在的理解,因此应该对立法和行政官员给予更多关注,因为只有他们才是行政法首要的设计师。

第六,新行政法更加关注部门细节,而非局限于抽象整体。传统行政法学一直致力于构造出一个概念清晰、逻辑自洽的理论体系来解释不同领域纷繁复杂的行政现象,其遵循的是一条从抽象到具体、从一般到个别的逻辑进路。这一进路太多地强调了行政活动的共性而忽略了个性,从而在很大程度上切断了理论学说与行政实践之间本应有的密切联系。“魔鬼就存在于细节之中”,只有深入观察具体行政领域规制活动的过程,才有可能建立起回应真实世界的行政法理论学说。以公用事业的民营化改革为例,园林绿化、环境卫生等非经营性项目和供水、供气、供热、公交等经营性项目在民营化方式的选择上就存在很大区别;即便同样是公交特许经营,对不同形式的特许经营规制手段上也有所不同。通过这种“解剖麻雀”式的部门行政法研究,不仅能够检验既有行政法学一般原理的普适性程度,而且也能够在遵循从个别到一般逻辑进路的基础上,发展出新的具有普适性的行政法学一般原理。正如有的学者所言:“部门行政法的缜密研究,恰恰起到了一个由抽象行政法理论通向生动行政实践的‘桥梁’作用,增加行政法学的应用性、可操作性。同时,不应将部门行政法研究理解为对行政实践领域的单纯对策性或实证性研究,它为行政法总论的研究提供了丰富的实践素材。”

最后需要指出的是,虽然行政法“是一个处于持续不断变化中的学科”,但学术创新与学术继承之间也并非水火不容。无论是对公私合作现象的关注,还是对政府规制理论的援用,抑或是对行政法政策学的建构,这些发展新行政法的努力对传统行政法的作用只是“改造”而非“颠覆”、是“锦上添花”而非“釜底抽薪”。新行政法无论怎样发展,其根本旨趣都在于弥补曾经被传统行政法所偏废的一隅,在努力拓展行政法疆域的同时,从根本上提升行政法回应真实世界的能力,进而使中国行政法能够更加自信地参与不同学科、不同国别之间的交流与对话。


本刊已发相关主题的文章还有:

1. 李 : 《公共服务供给权责配置研究》(2019年第4期);

2. 崔 《基于“相似性”本质的行政特许界定及其应用》(2016年第1期);

3. 高秦伟: 《私人主体的行政法义务?》(2011年第1期);

4. 刘 飞:《试论民营化对中国行政法制之挑战——民营化浪潮下的行政法思考》(2009年第2期);

5. 袁曙宏:《服务型政府呼唤公法转型——论通过公法变革优化公共服务》(2006年第3期);

等等。


附:《中国法学》10年TOP100(2009-2019)排名


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